Uma breve análise da suspensão de eficácia do ato administrativo (art. 128º CPTA)

Matilde Avelino 

nº62933

    I.     Introdução

    Antes da Reforma do Contencioso Administrativo de 2004, a única providência prevista na lei era utilizada em casos de suspensão da eficácia do ato. A proibição de execução de atos administrativos já se encontrava presente no contencioso administrativo, que correspondia à “suspensão provisória” prevista no revogado artigo 80.º da LPTA. Desde a reforma de 2004 que o direito processual administrativo se encontra organizado à volta do princípio da tutela jurisdicional efetiva através de uma plena tutela cautelar. Alguns anos depois, em 2019, deu-se a reforma ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que estabeleceu algumas alterações, que já iremos ver de seguida. No entanto, ao contrário daquilo que era suposto, a agilização do processo e a melhoria do “diagnóstico” do contencioso administrativo não foram atingidos.

    Com a epígrafe “proibição de executar o ato administrativo” do artigo 128.º CPTA, no âmbito da tutela cautelar, este vem regulamentar as regras relativas à suspensão de eficácia do ato administrativo. Deste regime advém, como se compreenderá, não a prevalência dessa proibição, mas, na verdade, tendencialmente o panorama inverso, de continuação de execução do ato.

    II.     O artigo 128º

    Em primeiro lugar, e em termos gerais, o regime especial constante do artigo 128.º CPTA tem como efeito a “paralisação” da atividade administrativa relativamente à prolação de um certo ato administrativo. Consagra, assim, a suspensão ope legis do ato administrativo através da apresentação de requerimento de concessão de providência cautelar de suspensão de eficácia desse ato.

    Tendo em conta o elemento literal do artigo 128.º/1 CPTA, a propositura da providência cautelar tem como efeito automático a proibição provisória de execução do ato administrativo por parte da entidade pública ou de terceiros interessados e não a sua suspensão provisória da eficácia. É importante aqui reconhecer a diferença da existência de um efeito suspensivo automático do ato administrativo, ou uma “pura e simples” proibição de iniciar ou continuar a sua execução.

    O mecanismo de tutela precautelar, previsto no artigo 128.º/1 do CPTA subdivide-se em três momentos taxativamente previstos na lei. Primeiramente, quando a “autoridade administrativa” recebe o duplicado do requerimento da providência cautelar, opera automaticamente (ope legis) a proibição de executar o ato administrativo suspendendo-o. De seguida, a entidade administrativa pode levantar essa proibição através da emissão de uma resolução fundamentada, na qual reconheça o grave prejuízo para o interesse público no deferimento da execução do ato. E, finalmente, num terceiro momento, o requerente da providência pode pedir ao tribunal que declare a ineficácia dos atos de execução do ato suspendendo, restabelecendo, em certa medida, a proibição de execução do ato [1].

    De acordo com o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, decorre do artigo 128.º/1 + 2 CPTA, que a administração possui dois deveres. Primeiramente, esta fica vinculada a não iniciar ou prosseguir com a execução do ato suspendido. O segundo dever consiste no dever de impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato. Aqui também se incluem os contrainteressados, que ficam, de igual modo, adstritos ao mesmo dever. Isto não decorre diretamente da letra do artigo 128.º, porém, fazendo uma interpretação teleológica, tal dever pode ser extraído do nº2 do mesmo artigo. “Não faz sentido que a dedução de um pedido cautelar de suspensão de eficácia tenha como, por regra, o efeito automático de impedir a imediata execução desses atos, e que o mesmo não suceda em relação a atos que se limitem a permitir o exercício para fins privados de atividades de natureza privada que não contendam com o interesse público” [2].

    Relativamente à natureza dos atos contidos no nº2 do artigo 128.º, o que está aqui em causa são atos administrativos no seu sentido estrito, adotados por sujeitos do direito administrativo ao abrigo de normas de direito público com o objetivo de definir, de forma unilateral, autoritária e inovadora, os efeitos jurídicos externos positivos ou negativos de uma dada situação individual e concreta. Estão em causa, portanto, atos secundários ou de 2º grau suscetíveis de suspenderem a eficácia dos atos primários, privando os seus destinatários do direito de beneficiarem da sua eficácia jurídica favorável [3].

    III.     A Reforma de 2019 e a prática administrativa da “resolução fundamentada”

    Relativamente às alterações feitas pela reforma de 2019, uma delas foi referente ao nº1 do artigo 128.º CPTA, cujo regime padece de várias fragilidades. O professor VASCO PEREIRA DA SILVA até utiliza uma metáfora à alteração, questionando “para quê alterar o enunciado da “piada” se a “anedota” continua a ser exatamente a mesma?” [4]. Ora, a piada é que a Administração pode objetar à proibição de executar o ato administrativo e continuar a execução do mesmo. Aqui, a entidade administrativa deverá justificar, mediante “resolução fundamentada”, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, artigo 128.º/1 in fine CPTA. É de salientar que tal alteração do regime jurídico da providencia cautelar de suspensão da eficácia é incompreensível. Ora, permitir que a Administração tenha esse poder unilateral de decisão, de fazer imperar a sua vontade, sem que existia pronúncia imediata do tribunal, não faz qualquer sentido, seria semelhante à situação do réu, antes sequer do juiz se pronunciar previamente sobre essa mesma fundamentação, poder deliberar se tem ou não razão quanto à sua pretensão de executar o ato. O professor FREITAS DO AMARAL qualifica esta solução como “uma nova modalidade do privilégio da execução prévia, gravosa para os particulares e desprestigiante para os tribunais” [5].

    Para além disso, é importante acrescentar que, a proposta da comissão de revisão do CPTA, em 2015, previa um efeito suspensivo automático, no que toca à dedução de qualquer pedido de suspensão da eficácia de atos administrativos. Isto concedia ao juiz a possibilidade de, através de solicitação da parte contrária, cessar o efeito suspensivo. Porém, a alteração do artigo 128.º que foi proposta, que praticamente se baseava na anulação da “resolução fundamentada”, não foi aceite pelo Governo em funções na altura. 

    Antes da reforma de 2019, apontava-se ao nº1 do artigo 128.º a preferência em tutelar a Administração Pública em detrimento dos contrainteressados, isto devido ao artigo referir que apenas a entidade administrativa é que podia, mediante resolução fundamentada, levantar a proibição legal de executar o ato, e não outros beneficiários que também tivessem interesse na sua execução. Face a isto, havia mesmo quem considerasse este preceito inconstitucional, por colocar em causa o princípio da tutela jurisdicional efetiva do beneficiário do ato, uma vez que o seu interesse na execução do ato não era considerado.

    Posto isto, a reforma de 2019 veio acrescentar ao preceito a menção a “beneficiários do ato”, permitindo a ambos recorrer à resolução fundamentada no processo cautelar pendente.  Porém, questiono-me se o legislador pretendia realmente conceder aos beneficiários do ato a possibilidade de apresentar, com base nos seus interesses próprios, uma resolução fundamentada. À primeira vista poder-se-ia pensar em sentido positivo, mas tem-se entendido que poderia resultar daí uma violação do princípio da igualdade e, na sua manifestação processual, de igualdade de armas. A verdade é que, poderia levar a uma situação de desigualdade entre dois particulares, na medida em que, quem tivesse interesse na execução do ato, o mesmo continuaria a produzir os efeitos jurídicos na sua esfera jurídica, enquanto ao outro particular, que considerasse o ato como lesivo, caberia requerer a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, à luz do artigo 128.º/4 , resultantes da atuação do primeiro. Deste modo, parece-nos razoável concluir que não houve modificações ao conteúdo material que alterassem a posição efetiva dos contrainteressados no processo cautelar pendente. 

    No caso de a Administração Pública decidir continuar a executar o ato, o artigo 128.º/3 refere a possibilidade de o tribunal poder julgar improcedente as razões que fundamentam a continuação da execução do ato ou quando faltar a resolução prevista no nº1. No entanto, esta decisão de improcedência pelo tribunal não é ope legis, pelo que, à luz do artigo 128.º/4, terá de ser requerida pelos interessados. Isto leva a que aconteça muitos casos em que se decida pela improcedência ou dos fundamentos da resolução ou da declaração de ilegalidade da resolução fundamentada, mas o ato já estar numa fase de execução em que já tenha retirado o efeito útil da declaração da ineficácia.

    O professor JOÃO MIRANDA refere que a alteração ao artigo 128º/6 do CPTA, em que onde se lê que o juiz ou relator ouve os interessados, passa-se a ler que são ouvidos “a entidade administrativa e os contrainteressados”, foi uma “operação de pura maquilhagem sem qualquer tradução prática”. Ou seja, na prática nada foi modificado. O que era importante era que se contemplasse, por um lado, a necessidade de ponderar o interesse público da própria entidade administrativa e, pelo outro lado, o interesse do contrainteressado. 

   Por outro lado, o professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA defende que esta diferenciação se fundamenta na assunção da necessidade de favorecer a proteção do interesse público. Em termos gerais, o que acontece é que se parte do pressuposto de que, no caso de estarem em confronto interesses privados, a parte que, provisoriamente, deve prevalecer no decorrer da pendência do processo cautelar é a do requerente da suspensão da eficácia, isto sem que os interesses dos contrainteressados se lhe possam sobrepor. O que não sucede quando o interesse do requerente contrarie o conhecimento de que o adiamento da execução seria bastante desfavorável para o interesse público.

     No entanto, é importante que referir que também existiram alterações positivas ao regime do artigo 128º do CPTA. 

    Primeiramente, a exclusão da imposição do prazo de 15 dias do artigo 128.º/1 para a autoridade requerida emitir a resolução fundamentada destinada a reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. A exigência de tal prazo preclusivo não era justificativo e tinha alguns efeitos perversos. Na verdade, nada legitima que seja imposto um prazo preclusivo à Administração para reconhecer da existência de urgência na execução do ato, quando pode acontecer que essa urgência não exista no momento inicial, mas que surja mais tarde. A verdade é que a exigência de tal prazo levou a várias resoluções apressadas e pouco ou nada fundamentadas, tanto de um ponto de vista formal, como material. 

    Em segundo lugar, a substituição do “duplicado do requerimento” no n.º1 do artigo 128.º, para a proibição de executar operar com a citação, nos termos do artigo 117.º, sendo que o requerente pode pedir a citação urgente da entidade requerida, segundo previsto no n.º 4 do artigo 114.º - para situações de especial urgência.

    IV.     Possível articulação do artigo 128.º com o 131.º

    

    É questionável que o regime do artigo 128º não seja ligado com o artigo 131º CPTA. O professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA refere que foi proposto, no ano de 2015, no anteprojeto concebido pela comissão de revisão do CPTA, que fosse adicionado um último preceito ao artigo 128º do CPTA, com  o objetivo de estabelecer que a previsão do nº 1, sobre o efeito suspensivo automático não afetava a possibilidade do decretamento provisório da suspensão da eficácia, em situações de especial urgência, segundo o disposto no artigo 131º [6].

    Não é clara a articulação entre o artigo 128.º e o artigo 131.º do CPTA. E isto porquê? Maioritariamente porque o art. 128.º concede ao requerente uma proteção superior à conferida pelo art. 131.º, por ser automática a suspensão dos efeitos do ato, mas que poderá vir a ser suprimida pela emissão de uma resolução fundamentada, algo que não pode suceder no decretamento provisório da providência cautelar.

    Deve ter-se por interdito o decretamento provisório da suspensão de eficácia, ao abrigo do regime especial do artigo 131.º CPTA, pois isso impossibilitaria a administração de decretar a resolução fundamentada do artigo 128.º. O decretamento provisório apresentar-se-ia como uma limitação à autotutela administrativa e, em especial, à autotutela executiva da administração.

    Com efeito, o disposto no artigo 128.º/6, e a sua remissão para os nºs 3 a 5 do artigo 128.º presente no artigo 131º/4, revelam que o PRCPTA (Projeto de Revisão do CPTA) pretende estender a possibilidade de decretamento provisório aos processos cautelares de suspensão de eficácia de atos administrativos.

    Para que o artigo 131.º operasse como substituto do artigo 128.º, seria necessário adaptar os seus pressupostos de aplicação, nomeadamente a especial urgência, para ser possível abranger mais situações. Consideramos ser de acolher esta solução, podendo corrigir a desigualdade entre contrainteressados e Administração, entre os particulares atingidos pelo ato e entre requerente e requerido. Também seria possível conceder, em pleno, os poderes de deliberação da solução do litígio ao juiz, a quem deve pertencer por direito, e unia-se o regime das providências em torno de uma só norma, o artigo 131.º, que possibilitaria dar resposta aos vários tipos de cenários que o convocassem.

V. Conclusão

    

    Conclui-se que o regime do artigo 128.º que vigora atualmente, origina diversas problemáticas e necessita de uma urgente alteração em diversos pontos.

[1] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 09-10-2014, Processo nº11302/14 in http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/74647D8F6A31E45080257B4F003E45A7 

[2] ALMEIDA, Mário Aroso de. (2022). “Manual de processo administrativo”, 6ª Edição, Almedina.

[3] GONÇALVES, Pedro Costa; AZEVEDO, Bernardo. (2011). “Impugnabilidade dos atos praticados ao abrigo do art. 128º, nº 2, do CPTA e inconstitucionalidade da norma habilitante”, CEJUR, p. 4. in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º90.

[4] SILVA, Vasco Pereira da. (2019). “Revisitando a “Reforminha” Do Processo Administrativo De 2019 – “Do Útil, Do Supérfluo e do Erróneo””, in e-Publica Vol. 6 Nº3.

[5] AMARAL, Diogo Freitas. (2018). “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 4ª edição, Almedina.

[6] ALMEIDA, Mário Aroso de, op.cit.

BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, Mário Aroso de. (2022). “Manual de processo administrativo”, 6ª Edição, Almedina.

AMARAL, Diogo Freitas. (2018). “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 4ª edição, Almedina.

FONSECA, Rui Guerra da. (2014). “A suspensão de eficácia de atos administrativos no projeto de revisão do código de processo nos tribunais administrativos” in e-Publica Vol. I Nº2.

GONÇALVES, Pedro Costa; AZEVEDO, Bernardo. (2011). “Impugnabilidade dos atos praticados ao abrigo do art. 128º, nº 2, do CPTA e inconstitucionalidade da norma habilitante”, CEJUR, p. 4. in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 90.  Disponível em: https://www.mlgts.pt/xms/files/v1/Publicacoes/Artigos/2011/CJA_n.o90_Impugnabilidade_actos_praticados_art._128.pdf 

PAÇÃO, Jorge. (2014). “Breves notas sobre os regimes especiais de tutelar cautelar no código de processo nos tribunais administrativos revisto” in e-Publica Vol. I Nº2.

SILVA, Vasco Pereira da. (2013). “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, 2ª edição, Almedina, Lisboa.

SILVA, Vasco Pereira da. (2019). “Revisitando a “Reforminha” Do Processo Administrativo De 2019 – “Do Útil, Do Supérfluo e do Erróneo””, in e-Publica Vol. 6 Nº3. Disponível em: http://www.scielo.mec.pt/pdf/epub/v6n3/v6n3a02.pdf