A responsabilidade civil extracontratual do Estado por atraso na administração da justiça

 Introdução ao tema 

        Foram recentemente divulgadas as estatísticas relativas aos tribunais administrativos e fiscais de 1ª instância, as quais continuam a ser motivo de grande preocupação pelos atrasos que neles se verificam. Segundo essas estatísticas a duração média dos processos findos em 2020/2021 manteve-se em 31 meses em matéria administrativa, tendo aumentado de 48 para 50 meses em matéria fiscal.[1]

        O presente artigo visa dar a conhecer ao leitor o mecanismo jurídico a que os sujeitos, atualmente, podem recorrer caso considerem que está a ser colocado em causa o seu direito à justiça em prazo razoável. Por questões de extensão do presente artigo não iremos tecer considerações históricas a propósito da evolução histórica do instituto da responsabilidade jurídica do Estado e dos seus agentes, fazendo uma alusão apenas ao regime atualmente vigente.[2]

 

A competência dos tribunais que integram a jurisdição administrativa e fiscal

       O Artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante, ETAF), delimita o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal. Os n.ºs 1 e 2 do Artigo 4.º do ETAF (redação dada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro) são, no plano infraconstitucional, autossuficientes na delimitação positiva da jurisdição administrativa e fiscal (vide ainda o Artigo 212.º/3 da CRP e o Artigo 1.º/1 do ETAF que, atualmente, remete precisamente para o disposto no Artigo 4.º do ETAF).[3]

       Decorre da atual redação do Artigo 4.º/1 f) do ETAF que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal apreciar os litígios que tenham por objeto questões relativas a “responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo”.

        Esta disposição consagra, nomeadamente, a possibilidade de ser intentada uma ação administrativa contra o Estado Português no seguimento da violação das normas que salvaguardam o direito à administração da justiça em prazo razoável. Note-se que o Estado é representado em juízo pelo Ministério Público, ao abrigo do Artigo 51.º do ETAF e da parte final do Artigo 11.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, com a atual redação dada pela Lei n.º 56/2021, de 16 de agosto.

        A nosso ver, a consagração de uma norma como o Artigo 4.º/1 f) do ETAF pode ser interpretada como sendo ela própria um reconhecimento por parte do legislador da existência deste problema de morosidade na administração da justiça pois ela esclarece de forma inequívoca a competência dos tribunais administrativos e fiscais neste âmbito, contribuindo para erradicar dúvidas que possam subsistir quanto a essa mesma competência.

       A existência da norma sub judice erradica também com a questão de saber se os tribunais judiciais têm ou não competência para conhecer das ações de responsabilidade civil por danos decorrentes da violação por eles do direito a uma decisão judicial em prazo razoável ou pelo atraso na administração da justiça em geral.[4]

        Compete ainda dar nota que a função jurisdicional consiste na atividade desenvolvida por órgãos do Estado ou por órgão particular por ele autorizado, mediante a qual se vem compor direitos ou interesses juridicamente protegidos, com vista à realização da justiça, por meios admissíveis, e por forma a alcançar a paz jurídica dos cidadãos.[5]

        O direito à administração da justiça em prazo razoável decorre a nível supranacional do Artigo 6.º da Carta Europeia dos Direitos do Homem (doravante, CEDH) e a nível constitucional do Artigo 20.º/4 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) (vide ainda o Artigo 22.º da CRP a propósito da responsabilidade civil do Estado e das demais entidades públicas[6], assim como o disposto no Artigo 27.º/5 da CRP). A nível interno o direito a obter uma decisão judicial em prazo razoável decorre, designadamente, do Artigo 12.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, que aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.

       Em termos gerais, todas estas normas conferem às partes envolvidas numa ação judicial o direito de obter do órgão jurisdicional competente uma decisão dentro de um lapso temporal proporcional e adequado à natureza e complexidade do processo judicial.[7] Cabe aqui todo o tipo de atos processuais do juiz de que resulte o protelamento no tempo de um processo sem decisão, seja por omissão, ou o desrespeito da disciplina dos processos urgentes (atos estritamente jurisdicionais).

        Quanto aos atos praticados no exercício da função jurisdicional, importa fazer referência ao Artigo 216.º/2 da CRP que estabelece que os “juízes não podem ser responsabilizados pelas suas decisões, salvas as exceções consignadas na lei”. Ao princípio da irresponsabilidade dos juízes podem ser atribuídos vários sentidos, entre os quais, o que se relaciona com a responsabilidade civil pública por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional.

      Neste quadro, deve distinguir-se entre a responsabilidade do Estado e a responsabilidade dos magistrados, percecionando a irresponsabilidade consagrada neste preceito como preconizando uma proibição de responsabilidade direta dos magistrados pelos danos praticados no exercício das respetivas funções (e a existir direito de regresso do Estado ele só poderá verificar-se nos casos de dolo ou culpa grave).[8]

Note-se ainda que o regime geral do Artigo 12.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, abrange a responsabilidade do Estado por atos não estritamente jurisdicionais, incluindo por “ações ou omissões dos serviços dos tribunais”, em especial pelo “mau funcionamento dos serviços da administração da justiça” (vide o Artigo 7.º/3 e 4, conjugado com o Artigo 9.º/2 do referido diploma). Estamos a falar de casos como seja a situação de denegação de justiça porque o tribunal não tem salas ou gabinetes a funcionar em condições normais, e o juiz, por esse motivo, não pode realizar os julgamentos.[9]

Sendo aplicável, em matéria de responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional, o regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa, os pressupostos ou requisitos da responsabilidade administrativa serão os requisitos clássicos da responsabilidade – facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade.[10]

Apreciação crítica da problemática do atraso na administração da justiça

       Uma justiça tardia significa denegação de justiça.[11] O Estado não pode optar entre prestar e indemnizar. O Estado tem o dever de prestar a justiça e deve indemnizar os lesados no caso de essa prestação ser omissa ou irregularmente realizada. O Estado de Direito Democrático não se coaduna com o princípio da irresponsabilidade do Estado devendo os cidadãos ser alvo de proteção contra todas as ações lesivas levadas a cabo por parte do Estado que se demonstrem injustificadas e contrárias a preceitos legais.[12]

Nos últimos anos tem-se verificado um aumento das pronúncias do Supremo Tribunal Administrativo (doravante, STA) em matéria de ações relativas ao atraso na administração da justiça. Veja-se, nomeadamente, o Ac. do STA de 27/11/2015 (proc. nº. 0144/15), o Ac. do STA de 30/03/2017 (proc. n.º 0488/16), o Ac. do STA de 08/03/2018 (proc. 0350/17) e o Ac. do STA de 05/07/2018 (proc. nº. 259/18).[13]

       Após uma análise cuidada da jurisprudência supra mencionada podemos extrair um conjunto de conclusões que consideramos ser relevantes nesta matéria tão atual. [14]

        1 - O particular lesado, de forma a assegurar a tutela dos seus direitos, pode fazer uso dos meios internos através da ação administrativa de responsabilidade civil. Se a jurisprudência interna se desviar e começar a incumprir os padrões e exigências que o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (doravante, TEDH) tem nesta matéria, o lesado pode subsidiariamente apresentar queixa junto do TEDH. O lesado pode ainda peticionar uma indemnização (por danos patrimoniais e não patrimoniais) junto das duas instâncias, o que acarreta encargos para o Estado Português e, consequentemente, a todos os cidadãos;

       2 - Quando o Estado Português é condenado pelo atraso na justiça não é necessariamente o trabalho dos juízes que está a ser posto em causa, o Estado (globalmente considerado) é que pode não ter tido o comportamento que lhe era exigível. A existência de um maior número de processos que chegam às mãos dos juízes assim como as dificuldades financeiras do Estado não devem servir de desculpa para originar o atraso na administração da justiça. Proferir uma decisão em prazo razoável só será possível com uma organização judiciária melhor gerida e dotada de mais meios e recursos;

         3 - Em qualquer tipo de processo o direito de acesso à justiça em prazo razoável traduz-se numa garantia inerente ao acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional plena e efetiva e, por isso, devemos interpretar e aplicar o quadro normativo interno de acordo com os princípios da CEDH tal como os mesmos são interpretados pela jurisprudência do TEDH ou seja, a existência ou não de um prazo excessivo na decisão de um processo judicial deve ser aferida casuisticamente considerando: a complexidade do processo, o comportamento das partes, a atuação das autoridades competentes no processo e a importância do objeto do litígio para o interessado.

 

Bibliografia 

• Luís Menezes Leitão, Bastonário da Ordem dos Advogados, Comunicado de Imprensa da Ordem dos Advogados de 8 de junho de 2022;
• BROCHADO, Ana Francisca Viana, 2015, A responsabilidade civil do estado no exercício da função jurisdicional - contributos para a compreensão da dualidade de regimes (Dissertação de Mestrado em Direito Administrativo), Escola do Porto da Faculdade de Direito da UCP, disponível para consulta em https://repositorio.ucp.pt/bitstream/10400.14/18966/1/Ana%20Francisca%20Viana%20Brochado.pdf;
• PAÇÃO, Jorge, “Novidades em sede de jurisdição dos tribunais administrativos – em especial, as três novas alíneas do artigo 4.º, n.º 1 do ETAF”, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA / coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, 2016;
• Juiz Conselheiro Salvador da Costa, Responsabilidade civil por danos derivados do exercício da função jurisdicional, Texto da comunicação apresentada no Colóquio “Carreira dos Juízes – Perspetivas de futuro”, organizado pelo Fórum Permanente Justiça Independente, no dia 23 de Janeiro de 2009, em Lisboa, p. 25, disponível para consulta em https://www.inverbis.pt/2007 2011/images/stories/pdf/salvadorcosta_respcivil_funcaojurisdicional.pdf;
• PIMENTA, José da Costa, “Competência e incompetência dos tribunais administrativos”, Livraria Petrony, Lda., 1ª Edição, 1991;
• J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa – Anotada, Vol. II, Coimbra, Coimbra Editora, 2010;
• Guilherme da Fonseca, A responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional (em especial, o erro judiciário), JULGAR, N.º 5, 2008;
• RANGEL DE MESQUITA, Maria José, “A responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional: âmbito e pressupostos”, 2008;
• BLANCO MORAIS, Carlos, “Curso de Direito Constitucional – Teoria da Constituição Tomo II”, Almedina, 2018;
• Intervenções de Carlos Carvalho (juiz conselheiro do STA) e de Rui Camacho Palma (advogado) numa ação de formação do CEJ realizada no dia 3/06/2019, disponível para consulta em https://educast.fccn.pt/vod/channels/1wcgs5mp66?locale=pt+&page=2;
• Acórdãos citados disponíveis em http://www.dgsi.pt.;

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[1] Luís Menezes Leitão, Bastonário da Ordem dos Advogados, Comunicado de Imprensa da Ordem dos Advogados de 8 de junho de 2022;

[2] Para desenvolvimentos da matéria histórica vide, BROCHADO, Ana Francisca Viana, 2015, A responsabilidade civil do estado no exercício da função jurisdicional - contributos para a compreensão da dualidade de regimes (Dissertação de Mestrado em Direito Administrativo), Escola do Porto da Faculdade de Direito da UCP, pp. 9 a 20, disponível para consulta em https://repositorio.ucp.pt/bitstream/10400.14/18966/1/Ana%20Francisca%20Viana%20Brochado.pdf;

[3] Cfr., PAÇÃO, Jorge, “Novidades em sede de jurisdição dos tribunais administrativos – em especial, as três novas alíneas do artigo 4.º, n.º 1 do ETAF”, in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA / coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, 2016, pp. 323 e 324;

[4] Juiz Conselheiro Salvador da Costa, Responsabilidade civil por danos derivados do exercício da função jurisdicional, Texto da comunicação apresentada no Colóquio “Carreira dos Juízes – Perspetivas de futuro”, organizado pelo Fórum Permanente Justiça Independente, no dia 23 de Janeiro de 2009, em Lisboa, p. 25, disponível para consulta em https://www.inverbis.pt/2007-2011/images/stories/pdf/salvadorcosta_respcivil_funcaojurisdicional.pdf;

[5] PIMENTA, José da Costa, “Competência e incompetência dos tribunais administrativos”, Livraria Petrony, Lda., 1ª Edição, 1991;

[6] Vide a anotação a esta norma em: J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa – Anotada, Vol. II, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, p. 430;

[7] Ac. do Tribunal Central Administrativo Norte de 30/10/2020, proc. n.º 00662/19.5BEAVR, http://www.dgsi.pt.;

[8] Crf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa – Anotada, Vol. II, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, pp. 586-587;

[9] Cfr. Guilherme da Fonseca, A responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional (em especial, o erro judiciário), JULGAR, N.º 5, 2008, p. 54 (nota de rodapé n.º 3);

[10] Cfr. RANGEL DE MESQUITA, Maria José, “A responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional: âmbito e pressupostos”, 2008, pp. 13 e 14;

[11] BLANCO MORAIS, Carlos, “Curso de Direito Constitucional – Teoria da Constituição Tomo II”, Almedina, 2018, p. 504;

[12] Cfr. Guilherme da Fonseca, A responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional (em especial, o erro judiciário), JULGAR, N.º 5, 2008, p. 52;

[13] Todos disponíveis para consulta integral em http://www.dgsi.pt.;

[14] Cfr. Intervenções de Carlos Carvalho (juiz conselheiro do STA) e de Rui Camacho Palma (advogado) numa ação de formação do CEJ realizada no dia 3/06/2019, disponível para consulta em https://educast.fccn.pt/vod/channels/1wcgs5mp66?locale=pt+&page=2;

Duarte de Castro Rodrigues (n.º 62741)

4º Ano - Subturma 7