Acórdão do Tribunal de Conflitos, n.º 58/17, 08.11.2018 Maria Margarida Ferreira Paula

Maria Margarida Ferreira Paula, 4A7, n.º62681 

O presente Acórdão do Tribunal de Conflitos, número 58/17, de 8 de novembro de 2018, versa sobre o conflito negativo de jurisdição entre a Instância Local — Secção de Competência Genérica, de Vila Pouca de Aguiar, e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela. A sua principal questão centra-se na natureza jurídica do “Convénio” celebrado entre as partes. 

A legislação que a seguir se refere reporta-se à versão em vigor em 2013, caso esta tenha sofrida alterações.

Os autores A e B, proprietários de um prédio rústico, celebraram um contrato, denominando-o por “Convénio” com a Câmara Municipal de Ribeira de Pena, Ré, em 2013. 

Os mesmos acordaram em desanexar 135 m2 de área do prédio rústico, para a construção da ETAR de Bragadas e, em contrapartida, a Câmara Municipal cederia, a cada, um lote com 750 m2 de área de um terreno que em breve lotearia. 

Por fim, as partes acordaram que, na falta de disposição do Convénio, aplicar-se-iam as Leis, Regulamentos e princípios gerais do Direito Administrativo e, somente na falta ou insuficiência destes, se aplicaria a Lei Civil.

Contudo, apesar das várias interpelações de A e B, a Câmara Municipal não cumpriu a sua prestação, nunca lhes tendo entregado os lotes acordados, desrespeitando, assim, o Convénio. 

Deste modo, os autores intentaram uma ação declarativa de condenação contra a Câmara Municipal na Instância Local — Secção de Competência Genérica.

Após a averiguação dos factos, o Tribunal, a 8 de março de 2017, declarou-se absolutamente incompetente em razão de matéria a favor do Tribunal Administrativo (arts. 40.º/1, e 80.º/1, LOSJ), absolvendo a Ré da Instância (arts. 96.º, al.a) e 99.º/1, CPC).

Entendendo que se estava perante uma relação jurídico-administrativa, o Tribunal argumentou que a Câmara Municipal atuou conforme as suas competências específicas de órgão da Administração Pública (artigo 23.º/2, al.k), Lei n.º 75/2013), uma vez que a finalidade da parcela de terreno era a construção de uma obra pública, a ETAR. Ademais, as partes acordaram na aplicação de Direito Administrativo, e, apenas subsidiariamente, na aplicação da Lei Civil (artigo 4.º do Convénio).

Deste modo, considerou-se que se estava perante um contrato administrativo (artigo 1.º/6, CCP) logo, devido à competência genérica dos tribunais judiciais (arts. 40.º/1, e 80.º/1, LOSJ), o tribunal competente seria o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (212.º/3, CRP e 1.º/1, ETAF).

Consequentemente, os autores, a 16 de março de 2017, remeteram o processo para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, com base no artigo 99.º/2, CPC.

Contudo, o Tribunal absolveu o Réu da Instância, por força de incompetência absoluta em razão de matéria. Este concluiu que não se estava perante contratação pública, mas de um contrato de permuta. Sendo este um contrato oneroso atípico, ou seja, faltando-lhe regulamentação específica, aplica-se o regime do contrato de compra e venda, previsto no Código Civil (artigos 874.º e seguintes), por força do artigo 939.º, Código Civil. 

Por conseguinte, o contrato de permuta está excluído da aplicação do Código dos Contratos Públicos, de acordo com o artigo 4.º/2, al.c) e, consequentemente, não é possível aplicar as alíneas b), e) e f) do artigo 4.º/1, ETAF.

Posto que ambos os tribunais se declararam absolutamente incompetentes em razão de matéria, absolvendo o réu da instância, os autores remeteram o processo para o Tribunal de Conflitos, com base no artigo 111.º/2, CPC. 

Este Tribunal concluiu que o Tribunal Administrativo e Fiscal tinha competência para conhecer e resolver o litígio, uma vez que se estava perante uma relação jurídico-administrativa, cujo objeto era um contrato administrativo.

Tal decisão foi fundamentada pela Autarquia Local do Município da Ribeira da Pena, um dos outorgantes, ser um contraente público (arts. 2.º/1, al.c) e 3.º/1, al.a), CCP) e, ainda, por as partes terem decidido pela aplicação de direito público, no artigo 4.º do Convénio. 

Os conflitos de jurisdição, previstos no artigo 109.º/1, CPC, podem ser positivos ou negativos. Serão positivos quando dois ou mais tribunais de ordens jurisdicionais diferentes se consideram competentes para conhecer a mesma questão, e negativos quando estes concluem que não o são. Ademais, é necessário que as decisões proferidas sobre a competência sejam insuscetíveis de recurso (artigo 109.º/3, CPC).

Efetivamente, está-se perante um conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal de Instância Local — Secção de Competência Genérica, e o Tribunal Administrativo e Fiscal, uma vez que ambos se consideram incompetentes em razão de matéria e as suas decisões são insuscetíveis de recurso, dado que ambas transitaram em julgado e absolveram o réu da instância (artigos 96.º, al.a), 99.º/1, CPC). 

Deste modo, compete ao Tribunal de Conflitos resolver o conflito de jurisdição, de acordo com o artigo 110.º/1, CPC.

A caracterização do conceito de relação jurídico-administrativa não se encontra previsto em legislação, pelo que a doutrina desenvolveu-o através da conjugação dos artigos 212.º/3, CRP e 1.º/1, ETAF.

Vários autores, nomeadamente Vieira de Andrade, Gomes Canotilho e Vital Moreira, bem como o Acórdão 00298/17.5BEPNF, defendem a existência de uma relação jurídico-administrativa quando um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública, que atua de acordo com a prossecução de interesses públicos, regendo-se a mesma pelo Direito Administrativo.

A Autarquia Local do Município da Ribeira da Pena é uma pessoa coletiva territorial que prossegue o interesse público da sua população, segundo o artigo 235.º/2, CRP. Conclui-se, assim, que é uma entidade pública.

A construção de uma ETAR é uma obra pública, prosseguindo-se, através da construção da mesma, um interesse público de tratamento de águas residuais. 

Por conseguinte, considera-se que a relação entre a Autarquia Local do Município da Ribeira da Pena e os particulares é jurídico-administrativa.

O contrato de permuta, oneroso e atípico, ocorre quando as partes transmitem, de forma recíproca, os seus direitos sobre determinados bens. Faltando-lhe disposição legal, o artigo 939.º do Código Civil remete para o regime da compra e venda (artigos 874.º e seguintes, Código Civil). 

O artigo 1.º/6, CCP, determina que se está perante um contrato administrativo quando, pelo menos, um dos contraentes seja uma entidade pública, e que o contrato se integre numa das categorias enumeradas nas alíneas do mesmo número. 

Defende-se a caracterização do Convénio como um contrato administrativo, uma vez que a Autarquia Local do Município é um contraente público, de acordo com os artigos 3.º/1, al.a) e 2.º/1, al.c), CCP, e integrando-se o contrato na alínea a) do artigo 1.º/6, CCP. A redação da alínea mencionada indica que o contrato será qualificado como contrato administrativo e, consequentemente, aplicável o Código dos Contratos Públicos, caso as partes o qualifiquem como contrato administrativo ou o submetam a um regime substantivo de direito público, o que ocorre expressamente no artigo 4.º do Convénio, ao estabelecer que se aplicariam as leis, regulamentos e princípios gerais de direito administrativo e, somente subsidiariamente, a Lei Civil.

Como referido no acórdão, o contrato de permuta encontra-se excluído do âmbito de aplicação do Código dos Contratos Públicos (art. 4.º/2, al.c)). No entanto, não significa isto que não se caracterize o Convénio como um contrato administrativo, uma vez que a alínea e) do artigo 4.º/1, ETAF, remete para este conceito.

Estando presente uma relação jurídico-administrativa, a resolução do litígio derivado da mesma, em princípio, compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais, segundo os artigos 212.º/3, CRP, e 1.º/1, ETAF. Contudo, deve estar preenchida uma das alíneas do artigo 4.º/1, ETAF, para que haja competência em razão de matéria.

Defende-se a aplicação do artigo 4.º/1, al.e), ETAF, como o defendido pelo Tribunal de Conflitos, uma vez que esta alínea determina a sua aplicabilidade quando se esteja perante um contrato administrativo ou um contrato que se submeta a direito substantivo público, sendo, pelo menos, um dos contraentes uma entidade pública.

Deste modo, concorda-se com as decisões do Tribunal de Instância Local — Secção Genérica, e do Tribunal de Conflitos, ao atribuírem a competência para conhecer o litígio ao Tribunal Administrativo e Fiscal. Inversamente, discorda-se com a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal, dado que se está perante um contrato administrativo, não se aplicando a Lei Civil.

Conclui-se que se está perante uma relação jurídico-administrativa cujo objeto é um contrato administrativo, sendo da competência do Tribunal Administrativo e Fiscal a resolução do litígio.