Da Ação Popular Local (Artigo 55.º, n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos)

 Da Ação Popular Local (Artigo 55.º, n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos)

 

Francisca Andreia Antunes (62861)

 

            Neste breve comentário procurarei abordar, com a máxima completude permitida, alguns aspetos que me parecem de importante reflexão acerca do regime da ação popular local estabelecido pelo legislador no artigo 55.º, n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante, “CPTA”). Assim, procurarei expor (I) Um breve enquadramento do regime, (II) a Necessidade – ou desnecessidade – da existência do artigo 55º, n.º 2, do CPTA, e (III) o Estado da arte.

 

I.               Enquadramento

 

O artigo 55.º, n.º 2, do CPTA diz respeito ao pressuposto processual da legitimidade ativa no seio da ação de impugnação de atos administrativos (que corresponde a uma das ações administrativas possíveis[1]) e consagra a chamada “ação popular corretiva”, também denominada de ação popular local, que já se encontra legalmente consagrada desde a vigência do Código Administrativo de 1842 (no seu artigo 822.º).

O direito de ação popular encontra-se constitucionalmente consagrado no artigo 52.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (“CRP”) que estabelece que:

“É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de ação popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:

a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural;

b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”.

Na alínea a) do artigo 52.º, n.º 3, da CRP tem respaldo a ação popular para a defesa de interesses difusos e na alínea b) do mesmo artigo encontra-se consagrada a chamada “ação popular supletiva”, já prevista no âmbito do Direito Administrativo desde a vigência do Código Administrativo de 1878. 

Os interesses difusos têm sido definidos pela doutrina como “os interesses sem titular determinável, meramente referíveis na sua globalidade a categorias indeterminadas de pessoas (...) evidenciados pela sua adstrição a um conjunto de pessoas caracterizado pela sua indivisibilidade e pela indeterminabilidade dos seus componentes”[2]. Também o Supremo Tribunal Administrativo (doravante, STA) tem referido que “No caso dos interesses difusos, a acção é promovida por quem não foi afectado nos seus direitos ou interesses individuais e, por isso, atua “uti cives”, enquanto membro da comunidade, que é a verdadeira titular do bem lesado e, afinal, em defesa do próprio lesado, em si mesmo”[3] [4].

A Lei n.º 84/95, de 31 de agosto (doravante, “Lei da Ação Popular” ou, abreviadamente, “LAP”) veio definir os casos e termos em que é conferido e pode ser exercido o direito de ação popular (artigo 1.º, n.º 1, da LAP)[5].

 

II.             Da necessidade – ou desnecessidade – da consagração do artigo 55.º, n.º 2, do CPTA

 

A questão de saber se o artigo 55.º, n.º 2, do CPTA é, ou não, necessário ou útil no nosso ordenamento jurídico não é despicienda, uma vez que o Senhor Professor VASCO PEREIRA DA SILVA afirma que a “ação popular corretiva” foi absorvida pela previsão genérica da ação popular do artigo 9.º, n.º 2, do CPTA, de maior amplitude e suscetível de tutelar os mesmos bens[6]. Com o devido respeito, não acompanho esta posição que acarreta consequências práticas indesejadas, como procurarei demonstrar.

Salvo melhor opinião, entendo que, enquanto o artigo 9.º, n.º 2 do CPTA consagra a ação popular para a defesa de interesses difusos (“defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos”) e a dita “ação popular supletiva” (quando se refere à proteção dos “bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais”), o artigo 55.º, n.º 2, do CPTA estabelece a “ação popular corretiva” com o intuito de promoção da legalidade administrativa. Esta mesma visão das coisas tem sido sufragada, nomeadamente[7], por LUIS FÁBRICA, ao referir que o Projeto do Código de Processo dos Tribunais Administrativos consagrava a ação popular clássica do contencioso administrativo (“ação popular corretiva”) e a ação popular a que se referia o artigo 23.º do Projeto, artigo esse que consta do atual artigo 9.º, n.º 2, do CPTA era a ação popular de tutela dos interesses difusos[8]. Igual entendimento tem sido sufragado pela jurisprudência administrativa. Neste sentido, a título de exemplo, Acórdão do STA, no âmbito do processo 059/20.4BEPDL, datado de 24.06.2021: “Como supra referimos, o arto 55º do CPTA trata dois tipos de legitimidade para a acção popular, com pressupostos e amplitudes completamente distintos.

No arto 55º, nº 1, al. f), reitera-se, como noutras normas do CPTA, a legitimidade para a acção popular estabelecida no nº 2, do arto 9º, para o exercício judicial de defesa de interesses difusos a que se refere o nº 3, do arto 52º, da Constituição da República, o qual se mostra regulado, em termos gerais, pela Lei no 83/95, de 31 de Maio.

Neste caso, a titularidade da acção popular não está dependente qualquer nexo de proximidade ou interesse qualificado, sendo a mesma conferida a “qualquer pessoa” (no 2, do arto 9º, do CPTA) e a “quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos” (arto 2º, da Lei nº 83/95) (...)

Por seu turno, no nº 2, do arto 55º, do CPTA mostra-se consagrada a denominada “acção popular correctiva”, comum no direito português, de fiscalização cívica dos actos administrativos dos entes autárquicos, conferindo-se legitimidade aos eleitores recenseados na circunscrição onde se encontra sediada a autarquia, com alargamento, na revisão de 2015, a entidade por ela instituída ou que dela dependa [neste caso, a qualidade de eleitor na circunscrição é elemento constitutivo da legitimidade]”.

É importante estabelecer uma clara destrinça entre o disposto no artigo 9.º, n.º 2 e o estabelecido no artigo 55.º, n.º 2, do CPTA porque os dois artigos estabelecem a defesa de dois interesses diferentes, com exigências distintas: enquanto no artigo 9.º, n.º 2 se tutela os interesses difusos e, neste âmbito, a jurisprudência tem exigido (até em demasia, a meu ver[9]) aos autores populares que especifiquem e façam prova,  de forma concreta, acerca de quais são as lesões em concreto aos bens constitucionalmente protegidos em causa e como essas lesões se repercutem na comunidade, no artigo 55.º, n.º 2 está em causa, exclusivamente, a defesa da legalidade administrativa: o autor popular nada deve provar, devendo apenas alegar qual a ilegalidade que está em causa. Ao confundir as duas modalidades de ação popular, abre-se o caminho para o estabelecimento da exigência de prova das lesões aos bens constitucionalmente protegidos em causa também no que diz respeito à “ação popular corretiva”... o que, obviamente, não faz sentido algum. No entanto, é o que tem sucedido em alguns Acórdãos, como procurarei expor infra.

 

III.           Estado da arte

Como refere MIGUEL SOUSA FERRO, apesar de as regras gerais do regime português da ação popular estarem em vigor desde 1995, o regime tem conhecido apenas utilização esporádica[10].

Relativamente às poucas ações intentadas por autores populares, o cenário não é, por vezes, muito animador. 

Irei apresentar, sumariamente, alguns exemplos.

 

No Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo nº 165/07.0BEFUN, datado de 15.10.2020, os Autores intentaram uma ação de impugnação de atos administrativos praticados pelo Município de Santa Cruz onde eram residentes. Estávamos perante atos de edificação e construção que padeciam, alegadamente, de ilegalidade urbanística.

Os Autores invocaram, para alicerçar a sua legitimidade processual ativa, tanto o artigo 9.º, n.º 2, como o artigo 55.º, n.º 2, do CPTA. No entanto, a sentença recorrida refere que os Autores deveriam ter alegado, e provado, na sua Petição Inicial a medida em que os atos impugnados violavam interesses difusos...[11]

            Não se compreende o porquê da exigência de alegação e prova da medida em que os atos impugnados violavam interesses difusos quando os Autores invocam, igualmente, o artigo 55.º, n.º 2, do CPTA para alicerçarem a sua legitimidade processual. Daí a importância da distinção entre o artigo 9.º, n.º 2 e o artigo 55.º, n.º 2, do CPTA. Volto a repetir: no caso do artigo 55.º, n.º 2, do CPTA basta que o autor popular, além de ser residente na autarquia local em causa, indique qual é a ilegalidade do ato ou deliberação administrativa que está em discussão.

            Neste caso, o Tribunal Central Administrativo Sul mantém a decisão recorrida... copiando-a integralmente.

 

Outro caso que merece alguns reparos foi o decidido no âmbito do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo 213/05.9BEFUN (13294/16), datado de 14.06.2018. 

Em causa estava uma ação de impugnação de atos administrativos proposta por um residente de uma freguesia para impugnação do ato administrativo, praticado por essa mesma freguesia, de licenciamento. Ato esse que, alegadamente, violava a legalidade urbanística. 

Note-se que o autor popular alicerçou a sua legitimidade processual ao abrigo do artigo 9.º, n.º 2 e não ao abrigo do artigo 55.º, n.º 2 – desta forma, o Autor alegou a existência do bem constitucionalmente protegido "urbanismo".

O tribunal julgou o Autor como parte ilegítima, dizendo que não se desvendava um interesse difuso na procedência da ação, ou seja, justificando que o Autor não provou a existência de um prejuízo para a comunidade, em vez de considerar o Autor parte legítima, ao menos, ao abrigo do artigo 55.º, n.º 2, do CPTA (até por força do dever de cooperação processual que impende sobre os tribunais ou, mesmo, por aplicação do princípio “pro actione”: artigos 7.º e 8.º, do CPTA).

 

Bibliografia:

- JORGE MIRANDA, “Os parâmetros constitucionais da reforma do Contencioso Administrativo”, in Ministério da Justiça, “Reforma do Contencioso Administrativo”, Vol. I, Coimbra Editora, 2003

 

- LUÍS FÁBRICA, “A ação popular no projeto de Código de Processo nos Tribunais Administrativos” in Ministério da Justiça, “Reforma do Contencioso Administrativo”, Vol. I, Coimbra Editora, 2003

 

- LUÍS FILIPE COLAÇO ANTUNES, “A tutela dos interesses difusos em direito administrativo – para uma legitimação procedimental”, Almedina, 1989

 

- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, "Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2020

 

- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português” in Cadernos de Justiça Administrativa 101, Centros de Estudos Jurídicos do Minho, 2013

 

- VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2013

 

Jurisprudência consultada:

- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do processo 059/20.4BEPDL, datado de 24.06.2021

 

- Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo 187/06.9BEFUN, datado de 14.07.2022

 

- Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo 213/05.9BEFUN (13294/16), datado de 14.06.2018

 

- Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo nº 165/07.0BEFUN, datado de 15.10.2020

 

 

---

[1] Na parte geral do Código, o artigo 9.º CPTA estabelece quais os sujeitos com legitimidade processual ativa. O critério do artigo 9.º, n.º 1, podendo dizer-se que é o critério comum, é de aplicabilidade residual, correspondendo apenas aos casos que não são objeto de um regime especial próprio, como ensina MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, "Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2020, p. 224.

[2] Cf. LUÍS FILIPE COLAÇO ANTUNES, “A tutela dos interesses difusos em direito administrativo – para uma legitimação procedimental”, Almedina, 1989, p. 189.

[3] Acórdão do STA, no âmbito do processo 059/20.4BEPDL, datado de 24.06.2021.

[4] Esta é a definição que me parece mais correta. Concordo inteiramente, por essa razão, com o reparo feito por MÁRIO AROSO DE ALMEIDA à corrente doutrinária que pretende exigir para o exercício do direito de ação popular para tutela de interesses difusos, em sentido estrito ou próprio, a titularidade de uma conexão diferenciada com o bem a proteger. Essa doutrina parte da definição do interesse difuso como um interesse dotado de uma dupla dimensão, por um lado individual e por outro lado supra-individual. É que, como bem refere AROSO DE ALMEIDA, esta linha de raciocínio é perigosa e não deve ser defendida, “porque conduz à descaracterização do direito fundamental de ação popular, em termos que, em última análise, se afiguram inconstitucionais e podem ter consequências gravíssimas, num país em que os tribunais não demonstram qualquer sensibilidade para a promoção da efetividade da tutela dos direitos fundamentais e, por outro lado, continuam muito marcados por uma tradição muito formalista, que – em violação expressa e frontal do princípio do acesso à justiça que resulta da CRP e, no contencioso administrativo, tem hoje consagração expressa no artigo 7.º do CPTA – tende a rejeitar a admissibilidade das ações ao menor pretexto”. A título de exemplo e padecendo deste infeliz problema, vide o Acórdão do STA, no âmbito do processo 059/20.4BEPDL, datado de 24.06.2021, em que o autor popular intentou uma ação para impugnação de um ato do Conselho de Administração de uma sociedade que abriu um concurso público, alegando que a decisão de contratar assentou numa DIA já caducada. O Autor alicerçou a sua legitimidade no artigo 101.º, do CPTA. O STA considerou que o Autor não tinha provado uma lesão do concreto interesse fundamental que se visa proteger (neste caso, o ambiente) que se repercutisse na comunidade. Mas o facto é que, se o Autor alega que a DIA se encontra caducada, isso bastará, a meu ver, para que o tribunal possa verificar que o Autor está a tentar proteger o bem constitucional “ambiente”. No mesmo sentido, vide o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo   187/06.9BEFUN, datado de 14.07.2022, em que estava em causa a defesa do urbanismo e qualidade de vida. Cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português” in Cadernos de Justiça Administrativa 101, Centros de Estudos Jurídicos do Minho, 2013, pp. 50-56.

[5] Têm sido lançados diversos reparos a este diploma, nomeadamente por MÁRIO AROSO DE ALMEIDA. Este Autor afirma que a LAP mistura num só diploma a ação popular para defesa dos interesses difusos e a ação popular para defesa dos interesses individuais homogéneos, como se pode retirar do disposto nos artigos 15.º e 19.º, da LAP. Cf., MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, "Manual de Processo Administrativo”, op. cit., pp. 230-231. No mesmo sentido vide LUÍS FÁBRICA, “A ação popular no projeto de Código de Processo nos Tribunais Administrativos” in Ministério da Justiça, “Reforma do Contencioso Administrativo”, Vol. I, Coimbra Editora, 2003, p. 234.

[6] Assim, o Senhor Professor refere que a previsão genérica da ação popular goza de requisitos de admissibilidade mais amplos e que forçosamente absorvem os anteriores. E isto quer se trate da perspetiva dos sujeitos – a previsão de “qualquer pessoa”, da ação popular genérica abrange forçosamente “qualquer eleitor” da ação popular autárquica; dos bens – a expressão “bens e valores constitucionalmente protegidos” é suficientemente expansiva para abarcar também “os bens e valores autárquicos”; ou do âmbito de aplicação – pois o âmbito de aplicação da ação popular genérica abrange toda e qualquer decisão administrativa e, por isso, forçosamente também as “decisões de órgãos autárquicos”. Cf. VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2013, pp. 371-372.

[7] Igualmente neste sentido, cf. JORGE MIRANDA, “Os parâmetros constitucionais da reforma do Contencioso Administrativo”, in Ministério da Justiça, “Reforma do Contencioso Administrativo”, Vol. I, Coimbra Editora, 2003, pp. 363 e ss.

[8] Cf. LUÍS FÁBRICA, op. cit., p. 238.

[9] Podemos, inclusivamente, refletir até que ponto é que esta exigência por parte da jurisprudência administrativa não deriva de uma confusão entre o que é a legitimidade enquanto pressuposto processual e o que é a apreciação do próprio mérito da causa.

[10] MIGUEL SOUSA FERRO, “Ações populares cíveis em Portugal”, Revista de Direito Comercial, 2022, p. 436.

[11] Mais estranho é, ainda, o facto de o tribunal recorrido ter considerado que que os Autores eram partes ilegítimas, mesmo depois de dizer que foram pessoalmente lesados pelos atos administrativos em causa: “O contraponto da legitimidade alargada conferida pela acção popular estará na utilização residual da mesma, a qual deve ser afastada aquando da presença de um interesse directo e pessoal face a uma actuação da Administração lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

O cariz residual da legitimidade da acção popular implica ainda que a tutela pretendida respeite a interesses suficientemente difusos da comunidade de forma a não se confundirem com os interesses pessoais e directos de cada um dos seus membros.

Nos presentes autos, face à posição assumida pelos Autores em sede de procedimento administrativo junto da Entidade Demandada Município de Santa Cruz, surge com evidência a legitimidade dos Autores advinda da titularidade de interesse directo e pessoal, por alegadamente terem sido lesados nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, cfr. os requerimentos subscrito pelos Autores e a reclamação apresentada pela Autora M....., dirigidos à Entidade Demandada, a fls. 201-208 dos autos”.