Da competência hierárquica dos tribunais da jurisdição administrativa em casos de delegação de poderes
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13.05.2021, P. 096/17.6BEPDL
Delegação de poderes. CSTAF. Competência do Supremo
Tribunal Administrativo.
I - O artº 74 nº 3 als.
a), b) e c) ETAF habilita o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e
Fiscais a delegar poderes no seu Presidente, cujo exercício se mostra previsto
no artº 78º al. f) ETAF, com faculdade de subdelegar nos termos do artº 46º nº
1 CPA.
II - Cabe à Secção de
Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (artº
24º/1/a)/vii ETAF) a competência em 1ª instância para conhecer da impugnação do
despacho de injustificação de faltas praticado pelo Presidente do TAF de Ponta
Delgada ao abrigo de subdelegação de poderes, outorgada na sequência de poderes
delegados pelo Conselho no seu Presidente, na medida em que o jus disputatum
evidenciado pelo objecto da causa envolve directamente as competências
materiais do CSTAF, sendo incindível do objecto dos actos de delegação e
subdelegação.
III - Para haver
delegação de poderes é necessário que o órgão delegante seja titular da
competência delegada, titularidade dependente de uma norma que a confira, e que
uma norma jurídica habilite o delegante a praticar o acto que a tem por
conteúdo (artºs 36º/1, 44º/1 e 47º/1 CPA).
IV - Nos termos do artº
49º/1/2 CPA o delegante (ou o subdelegante) pode avocar, revogar, anular ou
substituir o acto praticado pelo delegado (ou subdelegado, posto que havendo
subdelegação o delegado assume o papel de delegante) bem como emitir directivas
ou instruções vinculativas genéricas relativas ao modo de exercício dos poderes
delegados (artº 49º/1/2 CPA), o que significa que a competência dispositiva
originária permanece na esfera jurídica do delegante (ou subdelegante),
assumindo o delegado, em nome próprio, o exercício de uma competência alheia.
V - O segmento do artº
44º nº 5 CPA no sentido expresso de os actos praticados ao abrigo da delegação
ou subdelegação de poderes valem como se tivessem sido praticados pelo
delegante ou subdelegante, deixa clara a equivalência de natureza jurídica do
acto praticado pelo delegado (ou subdelegado) com a do mesmo acto se praticado
pelo delegante (ou subdelegante).
Anotação
I.
Nota introdutória: o caso
concreto
O
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que serve de base ao presente post
foi prolatado no dia 13/5/2021, pelo Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito
do processo n.º 096/17.6BEPDL.
É
dirimido um litígio acerca da competência do Supremo Tribunal Administrativo num
caso de delegação de poderes pertencentes originariamente ao Conselho Superior
dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
A delegação de poderes efetuada pelo Conselho Superior no
seu Presidente, com faculdade de subdelegação, é válida e eficaz. O artigo 74º,
número 3, alíneas a), b) e c) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
habilita a delegação e é possível a subdelegação, de acordo com os artigos 44º
e 46º do Código do Procedimento Administrativo.
Por sua vez, o Presidente do órgão subdelegou a
competência em causa – praticar atos de gestão relativos a licenças e faltas
dos juízes da jurisdição administrativa e fiscal – nos Presidentes dos
Tribunais Administrativos e Fiscais, numa lógica de desconcentração.
O Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de
Ponta Delgada praticou um ato no qual declarou como não justificadas as faltas
dadas a título de baixa por doença pela Juíza de Direito desse Tribunal.
A
competência hierárquica dos tribunais da jurisdição administrativa em casos de
delegação de poderes é o cerne do Acórdão sob anotação. A resolução da questão
carece de se proceder à determinação do órgão prevalecente para razões de
competência jurisdicional: o órgão do qual o ato emana – o (sub)delegado – ou o
órgão de onde a competência emana – o delegante.
O
ato do Presidente do TAF foi entendido como incindível da delegação de poderes,
consequentemente, o Acórdão parece filiar-se na segunda orientação supra
identificada, i.e., a competência hierárquica em casos de delegação de poderes
é definida em função do delegante.
II. A
delegação de poderes
A delegação (e subdelegação) de poderes ou, mais
corretamente, de competências é uma forma de desconcentração administrativa.
A
competência exercida pelo delegado, nos casos de desconcentração delegada, não
é adquirida por lei; provém de um ato de outro órgão administrativo ou, no caso
das autarquias locais, de contratos interadministrativos. O delegado tem,
portanto, uma competência derivada ou indireta.
a) Interpretação
da norma constante do artigo 44º, número 5 do Código do Procedimento
Administrativo
O
artigo 44º do CPA dispõe, no seu número 5, que os atos praticados ao abrigo de
delegação ou subdelegação valem como se tivessem sido praticados pelo delegante
ou subdelegante. O sentido desta norma é peça central na problemática em
análise.
Existem
duas interpretações possíveis: (i) os atos praticados pelo delegado ao abrigo
da delegação são imputados à esfera jurídica do delegante; (ii) os atos
praticados pelo delegado ao abrigo da delegação são imputados à sua esfera
jurídica, mas têm a mesma força jurídica que teriam se fossem praticados pelo
delegante.
Na
primeira hipótese, os atos, ao serem imputados ao delegante, serão subsumidos,
aquando de um litígio sobre o mesmo ato, a regras de competência em relação ao
órgão delegante. Esta posição parece indiciar uma espécie de representação
legal: o delegado agiria em nome e por conta do delegante.
Já
na segunda interpretação, os atos seriam praticados pelo delegado em nome e por
conta própria, não se gerando este fenómeno representativo que, aliás, não tem sustento
legal. Aqui, a norma apenas consagraria que não é por os poderes serem
delegados que os seus atos carecem de força e vinculatividade jurídica; na
verdade, têm a mesma força que teriam, se fossem praticados no exercício de
poderes originários. É unânime na Doutrina e na Jurisprudência que esta deve
ser a interpretação adotada.
Neste
caso concreto, os atos praticados pelo subdelegado, o Presidente do TAF de
Ponta Delgada, são a este órgão imputáveis e têm a mesma força jurídica que
teriam se tivessem sido praticados pelo órgão com a competência originária, o Conselho
Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
O
Acórdão sub judice segue também esta orientação, explicitando que o
número 5 do artigo 44º do CPA tem o “sentido de equivalência de natureza
jurídica entre o acto praticado pelo delegante e o acto praticado ao abrigo de
uma delegação de poderes”.
III. A
competência em razão da hierarquia
Apesar
da imputação do ato à esfera jurídica do (sub)delegado, o Tribunal aplicou as
regras de competência em razão da hierarquia relativas ao órgão delegante. Porquê?
A
fundamentação parece contraditória: é dito, baseado em doutrina, que a alínea
a) do número 1 do artigo 24º do ETAF tem em atenção a qualidade ou o estatuto
dos demandados, enquanto noutras alíneas se olha para o objeto do processo. Já
na conclusão, decide-se que a situação em causa se subsume ao artigo 24º do
ETAF, no seu número 1, alínea a), inciso vii) “Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais e seu Presidente”.
Os
argumentos elencados para esta subsunção são: a competência ser originariamente
do delegante e, como tal, o ato do subdelegado ser “incindível do objeto do ato
da delegação de poderes”; e a transposição da equivalência jurídica para o
plano adjetivo.
Estes
são elementos relativos ao objeto do processo: o ato praticado pelo
subdelegante; e não relativos ao estatuto do demandado, posição doutrinária
seguida pelo próprio Supremo Tribunal de Justiça na fundamentação da decisão.
O
objeto do processo é a declaração de não aceitação da justificação das faltas
por parte do Presidente do TAF. A competência ter-lhe sido atribuída por ato de
delegação de poderes é irrelevante para o litígio, uma vez que esta delegação é
válida e eficaz. Caso fosse inválida, o ato delegado padeceria de nulidade por
incompetência absoluta, à luz do artigo 161º, número 1, alínea c) do CPA.
Ora,
sendo a delegação válida e eficaz, o subdelegante tem competência para decidir sobre
as matérias objeto da subdelegação. Os atos estão, de facto, estreitamente
conexos: o ato praticado ao abrigo da subdelegação só é válido devido aos atos
anteriores e, se os atos atributivos de competência não forem válidos, o ato
praticado pelo subdelegante também não o será. Contudo, não é possível afirmar
a incindibilidade dos atos: o ato do Presidente do TAF de Ponta Delgada é
perfeitamente determinado e separável do ato de delegação de poderes. Se assim
não fosse, todos os atos praticados ao abrigo de delegações de poderes teriam
de ser julgados a paripassu com o ato de delegação de poderes, o que é
contrário à própria existência da figura: a delegação de poderes existe,
primariamente, numa lógica de descongestionamento e repartição de competências
pelos vários órgãos de uma pessoa coletiva, ao agregarmos os atos estamos a
prejudicar esta desconcentração administrativa – o órgão delegante pode vir a
ser prejudicado em sede de resolução de litígios por atos praticados pelos
delegados.
A
transferência da equivalência jurídica do plano material para o adjetivo também
não nos parece acarretar a subsunção da situação à norma enunciada. A
equivalência jurídica significa que o ato vincula como se o próprio delegante,
a entidade com competências próprias naquela matéria, o tivesse praticado i.e.,
o ato praticado ao abrigo de (sub)delegação de poderes vincula como se tivesse
sido praticado ao abrigo de competências próprias. Assim sendo, a equivalência
adjetiva dita que o ato siga a tramitação que seguiria se tivesse sido
praticado ao abrigo de competências próprias: in casu¸ a ação deve ser
proposta no TAF de Ponta Delgada por aplicação do artigo 44º, número 1 do ETAF.
A
competência em razão da hierarquia foi decidida com base em interpretações
erróneas do artigo 24º, número 1, alínea a) do ETAF e da sua ratio. O
sentido normativo do artigo é de caber à Secção de Contencioso do Supremo
Tribunal Administrativo a resolução dos litígios emergentes de atos praticados
pelas entidades elencadas e não de litígios nos quais essas entidades sejam as
demandadas nem de litígios emergentes de atos cuja competência está
originariamente atribuída às entidades listadas. Ambas interpretações não têm
sustento na letra da lei nem no seu sentido; sendo assim, interpretações
proibidas ao abrigo do artigo 9º, número 2 do nosso Código Civil.
Noutro Acórdão do próprio Supremo Tribunal de Justiça (Acórdão
n.º 0618/14 de 10.10.2014[1]), foi decidido que, em
casos de delegação de poderes, deve-se ter em conta qual o órgão do qual o ato
emana e aferir a competência em razão da hierarquia em função do mesmo. Esta é,
no nosso entendimento, a solução conforme com as disposições legais desta
matéria.
IV. A
entidade demandada
Acresce
uma segunda questão a tratar: a demanda do Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais. A Juíza de Direito, ora Recorrida, demandou este
órgão aquando da ação inicial, objeto de recurso. Nas contra-alegações, explica
que intentou a ação contra o delegante apenas em cumprimento do artigo 10º do
CPTA.
a)
Da legitimidade passiva
A
legitimidade passiva na causa pertence à outra parte na relação material
controvertida, de acordo com o artigo 10º, número 1 do CPTA. A relação material
controvertida, tal como é configurada pelo autor, tem como partes a Juíza de
Direito e o autor do ato a ser impugnado, o Presidente do TAF de Ponta Delgada.
Como
se trata de um órgão da pessoa coletiva Estado, diz-nos o artigo 10º, número 2
do CPTA, que a parte demandada é a pessoa coletiva de direito público. No
entanto, a demanda de órgãos pertencentes à pessoa coletiva de direito público,
neste caso, ao Estado, não leva à absolvição do Réu da instância por
ilegitimidade passiva, como a aplicação do artigo 89º, números 2 e 4, alínea e)
do CPTA ditaria. A lei sana esta exceção dilatória no número 4 do mesmo artigo,
considerando-se a ação regularmente proposta.
O
Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais é também um órgão
pertencente ao Estado, aplicando-se o regime do artigo 10º, número 4 do CPTA. Assim,
há legitimidade passiva.
b)
Da demanda
Questão
diversa é saber se, aquando de um processo relativo a ações ou omissões dos
Presidentes dos Tribunais Administrativos e Fiscais, deve ser demandado o
Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
O
ETAF define no seu artigo 74º a competência do órgão. É dito, no seu número 1,
que o Conselho Superior “é o órgão de gestão e disciplina dos juízes da
jurisdição administrativa e fiscal”. No entanto, só lhe é atribuída competência,
na alínea c), para conhecer de impugnações administrativas referentes a decisões
materialmente administrativas proferidas, em matéria disciplinar, pelos Presidentes
dos Tribunais.
Apesar
de se poder considerar a justificação de faltas como matéria disciplinar, uma
vez que certo número de faltas injustificadas leva a sanções disciplinares, não
se considera que deva ser demandado o Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais ao abrigo desta alínea. Não se pode interpretar a
expressão “conhecer das impugnações administrativas” como “ser a entidade
demandada em impugnações administrativas” destes atos. O Conselho deve conhecer
das impugnações, mas não ser sujeito passivo nas mesmas.
O
delegante pode, contudo, avocar da competência durante a pendência da ação, o
que poderia levar à absolvição da instância por ilegitimidade passiva
superveniente. O subdelegado deixaria de ter competência para alterar o seu ato,
o que poria o ónus sobre o Autor da ação de colocar nova ação em tribunal. Correr-se-ia
sempre o risco de avocação de competências e de delegação noutro órgão, o que levaria
a uma grande instabilidade. No entanto, este argumento não procede devido ao
regime do artigo 10º, número 4 do CPTA, anteriormente explicado.
V.
Conclusões
O
Acórdão sub judice é uma raridade, é dos poucos acórdãos que versam
sobre esta problemática: a competência em razão da hierarquia e,
subsequentemente, a legitimidade passiva em casos de delegação de poderes.
A delegação de poderes não se caracteriza por ser uma
representação nem um mandato, mas sim um fenómeno de desconcentração. Os atos
praticados ao abrigo de (sub)delegações de poderes são, de acordo com o artigo
44º, número 5 do CPA imputados ao órgão do qual o ato emana. Como tal, aplicam-se
as normas de competência relevantes em função do órgão que praticou o ato.
A legitimidade passiva recai sempre sobre a contraparte
da relação material controvertida. As partes aqui são: a Juíza de Direito – que
intenta uma ação de impugnação de um ato que a afeta diretamente – e o
Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada – o órgão que
praticou o ato a ser impugnado. No entanto, a ação deve ser intentada contra a
pessoa coletiva à qual o órgão pertence, portanto, ao Estado.
Numa palavra, não podemos concordar com as conclusões prolatadas nem com qualquer das partes: o Supremo Tribunal Administrativo, bem como o Recorrente, pecam devido à interpretação dada ao artigo 24º do ETAF e a Recorrida considera necessária a demanda do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais quando, como visto, não o é.
Ana Rita Lourenço.
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