“Eros e Thanatos”: Os elementos do Processo - Da Legitimidade Processual Ativa do Ministério Público na Ação Pública por Interesses Difusos no Artigo 9º, nº2, CPTA em Processo Administrativo

Cadeira: Contencioso Administrativo e Tributário

Ano: 4º ano

Ano letivo: 2022-2023

Professor Regente: Vasco Pereira da Silva

Professor Assistente: João Miranda

Aluno: Héctor Luis Fernández Sosa; nº de aluno: 62773; turma: A; subturma 7.

O seguinte blogue tem como objetivo abordar a temática da legitimidade ativa processual-administrativa do Ministério Público em contexto de ação popular através do artigo 9º, nº 2, CPTA. A abordagem da temática referida consta da organização do seguinte esquema:

1– Enquadramento:

1.1 - A legitimidade ativa geral do Processo Civil vs a legitimidade ativa comum no Processo Administrativo – introdução na legitimidade ativa no Processo Administrativo e comparação com a da Processual Civil;

1.2 – O Ministério Público (MP) – noção, funções, autonomia, atribuições, natureza;

1.3 – A ação popular - noção;

2 – Análise em concreto do artigo 9º, nº 2, CPTA: ação popular como critério de legitimidade ativa processual-administrativa; a atribuição de legitimidade ativa processual-administrativa ao Ministério Público em sede de ação popular (justificação).

 1– Enquadramento

1.1 - A legitimidade ativa geral do Processo Civil vs a legitimidade ativa comum no Processo Administrativo – introdução na legitimidade ativa no Processo Administrativo e comparação com a da Processual Civil.

Antes de mais, referir que a legitimidade é um dos pressupostos processuais relativo às partes [sujeitos jurídicos que configuram como autor e como demandados em juízo] num litígio. 

Sem prejuízo do artigo 20º CRP, que estabelece a tutela jurisdicional efetiva de direitos (pedra angular do Estado de Direito), ter-se-á de fazer uma importante referência ao artigo 268º, nºs 4 e 5 também da Constituição, que corresponde a um direito fundamental que enuncia que todos podem recorrer à justiça administrativa em defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (“É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”), ainda se devendo referir o artigo 2º CPTA. Releva isto em sede de Processo Administrativo para a cobertura da tutela dos direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos que se fará numa jurisdição totalmente autónoma à judicial, nos termos do artigo 212º, nº 3, CRP e artigo 1º ETAF.

Diferentemente da legitimidade de Processo Civil na qual no artigo 30º CPC contém a legitimidade tanto ativa como passiva [singular], sendo, portanto, o critério geral de legitimação para todos os juízos processuais-cíveis, a realidade processual-administrativa difere (embora mantendo a matriz) no âmbito positivo, da processual-civil.

Recordaremos que à luz do Processo Civil á luz do artigo 30º, nº 1, CPC, o autor, aquele quem demanda será “parte legítima quando tem interesse direto em demandar” e o réu será aquele que é “parte legítima quanto tem interesse direto em contradizer”, e já nos termos do artigo 30º, nº 2, CPC “o interesse em demandar exprime-se pela utilidade derivada da procedência da ação e o interesse em contradizer pelo prejuízo que dessa procedência advenha.” No âmbito da doutrina, segundo TEIXEIRA DE SOUSA, “A legitimidade processual (…) pressupõe, em regra, uma relação da parte com o objecto da acção. Esta legitimidade destina-se a determinar quem é a parte que pode litigar em juízo quanto a um certo direito ou interesse.” [1] Já a jurisprudência, foi bem clara neste assunto, e referiu que (Acórdão STJ 04-02-1997): “A legitimidade tem de ser apresentada e determinada pela utilidade (ou prejuízo) que da procedência (ou da improcedência) da acção pode advir para as partes, face aos termos em que o autor configura o direito invocado e a posição que as partes, perante o pedido e a causa de pedir, têm na relação controvertida, tal como a apresenta o autor.”

Verificamos que no Processo Administrativo (no disposto no CPTA), a legitimidade ativa [singular] está consagrada no artigo 9º, nº 1 e a legitimidade passiva no artigo 10º, que são critérios comuns ou gerais, havendo legitimidades ativas tanto passivas que são especiais em relação aos seus critérios gerais previstos nos artigos 9º e 10º respectivamente. De acordo com AROSO DE ALMEIDA a explicação para esta situação é a seguinte: “o facto reside na circunstância de que, seja no que toca à definição do regime comum, seja, depois, no que se refere á definição de regimes especiais, são numerosos e diferenciados os aspectos a regular quanto à legitimidade activa, por um lado, e passiva, pelo outro.” [2] Outras disposições referentes à legitimidade ativa são, designadamente, os seguintes artigos: 55º (da legitimidade para impugnação de atos administrativos); 68º (da legitimidade para a condenação à prática de um ato administrativo), 73º e 77º (sobre impugnação de normas e condenação à emissão de normas) e 77º-A (da legitimidade relativa aos contratos administrativos), todos do CPTA.

Tem legitimidade ativa em Processo Administrativo, em termos gerais, de acordo com o artigo 9 do CPTA, “aquele que alegue ser parte na relação material controvertida”. De acordo com AROSO DE ALMEIDA, “o legislador evidencia o propósito de construir todo o sistema em torno da figura da relação jurídica, afastando à partida, qualquer interpretação restritiva dos direitos processuais dos interessados no seu relacionamento com a Administração, e abrindo caminho, a uma mais ampla proteção jurídica de terceiros, designadamente quando estes possam ser tidos como partes em relações jurídicas trilaterais ou multipolares.” [3]

1.2 O Ministério Público (MP) - noção, funções, autonomia, atribuições, natureza

O Ministério Público (MP) é um órgão com previsão constitucional (artigo 219º e ss, CRP) importante na prossecução dos processos jurisdicionais, sendo que nos termos do artigo 2º da Lei nº 68/2019 que estabelece o Estatuto do Ministério Público, é nos dado uma definição do mesmo: “O Ministério Público representa o Estado, defende os interesses que a lei determinar, participa na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exerce a ação penal orientado pelo princípio da legalidade e defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da Lei”.

Sobre o mesmo, é de mencionar que as suas funções são referidas, além do artigo 2º da Lei nº 68/2019 e artigo 51º ETAF, no artigo. 219º, nº 1, CRP, que diz: “representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar”, (…) “participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania”, e “exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.”

Este goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei (artigo 219º, nº 2, CRP e artigo 3º da Lei nº 68/2019), e nos termos do artigo 4º da Lei nº 68/2019, são estabelecidas as suas atribuições. Destacar que à luz deste artigo, nas alíneas f) e h) do nº 1, é referido, como seguintes atribuições: “Intentar ações no contencioso administrativo para defesa do interesse público, dos direitos fundamentais e da legalidade administrativa” [alínea f)] e “Assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses coletivos e difusos” [alínea h)].

Nos termos do artigo 5º da mesma lei, prevê-se a intervenção principal e acessória do Ministério Público, na qual, deve-se referer a alínea e) do nº 1, que prevê que “O Ministério Público tem intervenção principal nos processos: "quando representa interesses coletivos ou difusos”.

“A distinção entre interesses coletivos e interesses difusos stricto sensu não assenta nos respectivos titulares – mas nos respectivos objetos: ao passo que os interesses difusos stricto sensu incidem sobre bens indivisíveis e, por isso, não podem ser divididos por cada um dos seus titulares, os interesses colectivos integram uma pluralidade de interesses individuais sobre bens exclusivos, sendo, por isso, repartidos, por cada um dos respetivos titulares” [4]

É controversa a natureza do Ministério Público na sua inserção na ordem jurídica e relativamente à separação de poderes. Assim, existem três orientações sobre esta questão. Para alguns, é um órgão judicial, integrado nos tribunais, ou, pelo menos, excercendo funções junto deles, com poderes de iniciativa, representação e controlo relativamente a todos os direitos e interesses em que o Estado é chamado a exercer uma função de soberania ou tutela. Para outros é os “olhos do governo”, um ente encarregado de, em nome do poder executivo, perseguir os crimes e fiscalizar a função do poder judiciário, assegurando a independência e a liberdade de acção indispensáveis ao correcto funcionamento da justiça. Para outros é o órgão que vela pela observância da lei, uma espécie de representante do corpo social com atribuições que abrangem todas aquelas áreas em que se coloca, com alguma premência, um problema de promoção e defesa da legalidade [5]. Por último a opinião de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA que referem que: “é seguro afirmar que o paradigma de Ministério Público acolhido pela Constituição de 1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo, subtraído à dependência do poder executivo, e erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas das dos juízes [6]”.

1.3 - A ação Popular - noção

A ação popular [artigo 52, 3º, CRP; Lei nº 83/95 de 31 de agosto que estabelece o Direito de Participação Procedimental e de Acção Popular; artigo 9, nº 2, CPTA e artigo 30º CPC] grosso modo, corresponde a uma “forma de legitimidade processual ativa dos cidadãos, que poderá ser exercitada perante qualquer tribunal – individualmente ou por intermédio de associações representativas -, independentemente do interesse pessoal ou da existência de uma relação específica com os bens ou interesses difusos que estivessem em causa.” [7]. Assim, é uma “forma de legitimidade que permite desencadear os diversos tipos de ações ou providencias cautelares que se tornem necessárias á defesa dos interesses difusos” [8]. Opostamente a esta noção, VIERA DE ANDRADE enuncia que não estaremos perante uma forma de legitimidade ativa, mas como uma das formas de processo principal administrativo, como “acções populares.” [9]

“A ação popular aplica-se a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção de qualquer das providencias judiciárias legalmente admissíveis” [10].

Uma breve referência a uma possível confusão com as ações de grupo ou class actions (por inspiração anglo-saxónica). Não se pode confundir ação popular com as ações de grupo ou class actions (posição de VIEIRA DE ANDRADE, AROSO DE ALMEIDA, SOUSA FÁBRICA, Acórdão STJ 23/9/1997), que defendem interesses coletivos e interesses individuais homogéneos, e que aparecem consagradas no artigo 15º da Lei nº 83/95.

2 - O artigo 9º, nº 2, CPTA em concreto: ação popular como critério de legitimidade ativa processual-administrativa; a atribuição de legitimidade ativa processual-administrativa ao Ministério Público para a ação popular (justificação).

Nos termos do nº 2 do artigo 9º: “Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais”.

Esta constitui a redação originária do nº 2 do artigo 9º CPTA.

Assim, está em causa o direito de acção popular previsto nos termos do artigo 52º, nº 3, CRP, também mencionado nos termos do artigo 31º do CPC, e que é desenvolvido através do regime da Lei nº 83/95, de 31 de agosto, que estabelece o Direito de participação procedimental e de acção popular.

O nº 2 do artigo 9º prevê um critério autónomo (face ao nº 1 do mesmo artigo, que prevê a legitimidade processual-administrativa ativa geral) de legitimação – “fenómeno de extensão da legitimidade” [11] [12] [13] - no exercício da ação popular destinada à defesa de interesses difusos a que se reporta o artigo 52º, nº 3, CRP, que pode ser através de um processo principal como cautelar.

Segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, este artigo é reflexo não da função subjetiva (de protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares) do processo administrativo, mas da função objetiva, em que a “nossa ordem jurídica, para além de resultar indirectamente da acção para defesa de direitos, é realizada, de forma imediata, pela intervenção do actor público e do actor popular (n.° 2, do referido artigo)”. [14]

A legitimidade para propor ação popular destinada à defesa de interesses difusos (que tem associações e fundações – artigo 9º, nº 2, CPTA e artigo 3º da Lei nº 83/95, sobre o Direito de Participação Procedimental e Acção Popular) é estendida ao Ministério Público. Sendo que, ainda consta do nº 1 do artigo 16º da Lei nº 83/95, a titularidade de legitimidade do Ministério Público, o qual enuncia que: “no âmbito de ações populares, o Ministério Público é titular da legitimidade ativa e dos poderes de representação e de intervenção processual que lhe são conferidos por lei, podendo substituir-se ao autor em caso de desistência da lide, bem como de transação ou de comportamentos lesivos dos interesses em causa.”

 

A legitimidade atribuída ao Ministério Público “justifica-se pela conveniência de agilizar a tutela judiciária dos interesses difusos, pretendendo-se aproveitar a capacidade técnica e organizativa de um órgão do Estado com competências já definidas no domínio do contencioso objetivo para reforçar o controlo jurisdicional dos interesses difusos, partindo do pressuposto de que o interesse social ou supraindividual inerente ao exercício da ação popular é de algum modo equiparável ao interesse geral de legalidade que ao MP cabe especialmente defender nos termos estatutários [15] [16].”

Esta ação administrativa na qual o Ministério Público é autor, chama-se de ação pública.

Que tipo de ações públicas, nos termos da lei, existem para a tutela de interesses difusos, nas quais o Ministério Público pode intervir? As seguintes disposições avulsas em setores específicos, designadamente:

- na legitimidade para instauração de ações destinadas a obter a condenação à abstenção do uso ou da recomendação de cláusulas contratuais gerais nos termos do artigo 26º, al. c) do Decreto-Lei nº 446/85 de 25 de outubro, que estabelece o regime jurídico das cláusulas contratuais gerais;

- legitimidade para propor ações destinadas a salvaguardas valores relativos ao ambiente nos termos do artigo 7º da Lei nº 9/2014 de 14 de abril: “A todos é reconhecido o direito à tutela plena e efetiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos em matéria de ambiente”;

- legitimidade para intentar ações inibitórias ou de reparação de danos quando estejam em causa interesses individuais homogéneos, coletivos ou difusos dos consumidores (artigo 13º, al. c) da Lei nº 24/96 de 31 de julho;

- legitimidade para defesa de bens culturais (artigo 9º, nº 3, da Lei nº 107/2001, de 8 de setembro). [17]

As ações populares, independentemente da matéria de direitos violados, são concretizáveis, nos termos dos artigos 22º e 23º da Lei nº 83/95, em responsabilidade civil subjetiva (resultante da violação dolosa ou culposa de interesses difusos) e a responsabilidade civil objetiva (resultante de danos provocados independentemente de culpa ou na sequência de atividade objetivamente perigosa).

Em síntese, independentemente da configuração da relação material controvertida referida no artigo 9º, nº 1, CPTA, que prevê o critério geral do pressuposto processual da legitimidade ativa processual-administrativa, o nº 2 do mesmo artigo prevê um critério de extensão da legitimidade ativa no direito de acção popular – um direito fundamental sob forma de legitimidade que é concedida tipicamente aos cidadãos -, mas também a associações, fundações, e autarquias locais, e, ao Ministério Público, que é um órgão com traços peculiares e de natureza pouco consensual, mas decisivo em sede processual, e em termos de Processo Administrativo, onde exerce tarefas fundamentais como várias formas de representação em juízo nos termos do CPTA. Esta extensão da legitimidade ativa ao Ministério Público, em sede de acção popular, deve-se principalmente a sua capacidade técnica e organizacional em termos contenciosos. Assim, na tutela de interesses difusos de valores e bens constitucionalmente protegidos, que são referidos nesse preceito, se pode configurar, nos termos da lei administrativa, o Ministério Público como autor para defesa de, designadamente, matérias de cláusulas contratuais gerais, consumo, bens culturais, e ambiente.

Citações e Referências: 

1 – Miguel Teixeira de Sousa, Anotação do artigo 30º do Código de Processo Civil Anotado Online;

2 - Mário Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4º Edição, 2017, Almedina, Coimbra; p. 95;

3 - Ibidem, p. 95;

4 – Paula Marçalo, Estatuto do Ministério Público Anotado, 1ª Edição, 2011, Coimbra Editora, Coimbra, p. 60;

5 – Ibidem, p. 37; 

6 – Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, Coimbra Editora, Coimbra, 2010 - anotação ao artigo 219º;

7 – Mário Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, Almedina, 4º Edição, Coimbra – anotação ao artigo 9º, nº 2 - p. 95;

8 - Ibidem, p. 96;

9 – Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª Edição, 2009, Almedina, pp. 167 segs.;

10 - Ibidem, p. 96;

11 – Mário Torres, A protecção do ambiente no ordenamento jurídico português, in Textos do CEJ – Ambiente e Consumo, Vol. II, Lisboa, 1996, p. 20;

12 – Carla Amado Gomes, Contributo para o estudo das operações materiais da Administração Pública, Coimbra, 1999, p. 377;

13 – Vaso Pereira da Silva, Ventos de mudança no contencioso administrativo, Coimbra, 2000, p. 85;

14 – Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2º Edição, 2013, Almedina, pp. 270-272;

15 – Mário Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, Almedina, 4º Edição, Coimbra – anotação ao artigo 9º, nº 2 - p. 99;

16 – Colaço Antunes, O equívoco da discriminação plurisubjetiva na tutela de um mítico personagem: de Jhering a Giannini, CJA nº 30, p. 27 e ss;

 17 - Ibidem, p. 99;

 

Manuais consultados:

- José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª Edição, 2009, Almedina, p. 287 e ss;

- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 6º Edição, 2022, Almedina, Coimbra, p. 66 e ss, e 229 e ss, e 231 e ss;

- Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2º Edição, 2013, Almedina, p. 254 e ss, e 270 e ss;

Legislação Anotada consultada:

- Mário Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, Almedina, 4º Edição, Coimbra, p. 95 e ss;

- Paula Marçalo, Estatuto do Ministério Público Anotado, 1ª Edição 2011, Coimbra Editora, pp. 37 e 60;

Jurisprudência consultada:

- Acórdão STA de 29/10/2009, Proc. 01054/08;

- Acórdão STA de 14/07/2015, Proc. 0549/15;

- Acórdão TCAS de 17/12/2020, Proc. 1129/18.4BELSB;

- Acórdão TCAS de 10/05/2018, Proc. 1069/12.0BELSB.

 

Legislação necessária:

- Constituição da República Portuguesa (Decreto de 10 de abril de 1976) – artigos 53º; 212º; 219º; 220; 268º;

- Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Decreto-Lei nº 174/2019 de 13 de dezembro) – artigos 1º; 4º; 51º; 52º e 52º-A;

- Código de Processo nos Tribunais Administrativos (Lei nº 15/2022, de 22 de fevereiro) – artigos 1º; 2º; 9º; 10º; 55º; 68º; 73º; 77º-a; 85º;

- Código de Processo Civil (Lei nº 41/2013, de 26 de junho) – artigos 30º e 31º;

- Estatuto do Ministério Público (Lei nº 68/2019, de 27 de agosto) – artigos 2º; 3º; 4º; e 5º;

- Lei do Direito de Participação Procedimental e de Acção Popular (Lei n° 83/95, de 31 de agosto) –artigo 3º e 16º;

- Regime Jurídico das Cláusulas Contratuais Gerais (Decreto-Lei nº 446/85, de 25 de outubro) - artigo 26º;

- Lei Bases da Política do Ambiente (Lei nº 9/2014, de 14 de abril) – artigo 7º;

- Lei de Defesa do Consumidor (Lei nº 24/96, de 31 de julho) – artigo 13º;

- Lei de Bases do Património Cultural (Lei nº 107/2001, de 8 de setembro) – artigo 9º.