O âmbito de aplicação do artigo 4º, nº 1, alínea l) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

Este artigo surge no âmbito da atribuição de competência para dirimir certos litígios aos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante TAF).

O artigo 4º, nº 1, alínea l) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) consagra a competência dos TAF para dirimir litígios resultantes da impugnação de decisões da Administração Pública no que respeita a coimas resultantes de ilícitos de mera ordenação social em matéria de urbanismo. 

Os pontos que me pretendo debruçar nesta análise crítica são três: em primeiro lugar, a questão de saber o que acontece com os outros atos relativos a estas coimas, como seja a execução das mesmas; em segundo lugar, a aplicação no tempo desta alínea; por último, a questão de saber se a solução de integrar apenas as matérias urbanísticas é correta ou se devia ser feito um alagamento destas matérias. 

 

1.     A execução das decisões sancionatórias, por violação de normas de direito administrativo em matérias urbanísticas

 

Este problema surge diretamente relacionado com o facto de o artigo 4º, nº1, alínea l) ETAF apenas se referir à impugnação das coimas. Assim sendo, surgiu, aquando da reforma do ETAF em 2015, uma ampla discussão jurisprudencial acerca desde mesmo tema. 

 

Inicialmente a execução deste tipo de coimas e custas era feita por três formas diferentes^[1]:

•  Atribuição de competência aos tribunais administrativos, ao abrigo do artigo 89º do Regime Geral das Contra-ordenações e Coimas, 491º/2 do Código de Processo Penal e 35º/5 do Regulamento das Custas Processuais;

•    Atribuição de competência à Autoridade Tributária, nos termos dos 10º/1, g), 148º e 151º do Código de Procedimento e Processo Tributário, estendendo-se a estes processos analogicamente o entendimento de que o meio processual adequado para esta cobrança é o processo de execução fiscal;

•  Atribuição de competência à jurisdição comum, uma vez que os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra jurisdição, de acordo com o artigo 40º, nº1 da Lei de Organização do Sistema Judiciário (daqui em diante LOSJ).

 

O Acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, de 01 de junho de 2017^[2], vem dizer que não se pode considerar como competentes os Tribunais Administrativos para estas matérias, uma que vez que “(…) vale o princípio de que a competência não se presume, tendo que resultar expressa na lei. E do texto da lei, essa competência (…) não resulta expressa.”

Para além disto, este Tribunal invoca, no mesmo acórdão, que não se deve considerar competente os Tribunais Administrativos, por força dos artigos 89º e 61º do Decreto-Lei nº 433º/82, de 27 de outubro (artigos que eram invocados para defender a sua competência, pois o artigo 61º contém uma norma de competência territorial. Isto significa que apenas está a conferir a competência para a execução ao tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infração, assim não temos uma competência material.^[3]

Por estes dois motivos, o TCA sul neste acórdão entendeu que se devem considerar competentes os Tribunais Judicias, por via do artigo 40º da LOSJ.

 

Como argumentos a favor da competência dos TAF, tal como refere Licínio Lopes Martins^[4], podemos apontar o facto de o Preâmbulo do Decreto-Lei 214-G/2015, que aprova a revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e do ETAF, qualifica a matéria das contraordenações como litígios de natureza administrativa. 

Para além deste argumento aponta ainda o facto de o artigo 157º, nº 1 do CPTA referir que a execução das sentenças administrativas contra particulares corre nos tribunais administrativos.

 

Esta questão veio a ser resolvida definitivamente pelo Tribunal de Conflitos em 2018, passando-se a conceder competência aos TAF para a execução destas decisões, recorrendo ao artigo 157º, nº 5 CPTA para explicitar que, mesmo que a decisão não tenha sido impugnada, a competência para a sua execução deve pertencer aos tribunais que são competentes para a impugnação, logo os TAF.^[5]

Também o Tribunal Constitucional se pronunciou da mesma forma, entendendo que cabe aos tribunais administrativos a competência para a resolução de litígios emergentes da execução de coimas aplicadas por decisões não impugnadas, desde que no âmbito do ilícito de mera ordenação social relativo a matéria de urbanismo.^[6]

 

2.     Aplicação no tempo do artigo 4º, nº1, alínea l) ETAF

 

Aquando da reforma de 2015 e da inserção desta alínea no 4º, nº1, surgiu uma dúvida devido ao artigo 15º, nº 5 do Decreto-Lei 214-G/2015, que dizia que o artigo 4º, nº 1, alínea l) do ETAF só entrava em vigor em setembro de 2016. 

Assim, pretendia-se saber qual a data relevante para determinar que a certa ação se aplicava esta alínea, remetendo-se assim o processo para os TAF, e a quais não se pode aplicar e, por isso, deviam prosseguir os seus termos nos tribunais judiciais. 

 

O tribunal de conflitos, em 2017^[7], entendeu que o momento relevante para determinar a competência dos TAF seria o momento da propositura da ação. Assim, qualquer ação que tivesse sido proposta antes de 01 de setembro de 2016 seria da competência dos tribunais judiciais. 

Em 2018^[8], este tribunal voltou a ser chamado para se pronunciar sobre estes casos. No caso presente neste acórdão de 2018 tínhamos a decisão de coima aplicada a 24 de julho de 2014, a impugnação da coima a 29 de setembro de 2014, e a remessa desta impugnação a tribunal pelo Ministério Público a 25 de outubro de 2016 (tempo em que já se aplica o 4º, nº 1, alínea l) do ETAF).

Atendendo aos artigos 38º da LOSJ e 5º, nº 1 do ETAF, estes tribunais entenderam, também, que sendo a data fixada no momento da propositura da ação, será competente o tribunal que já possuía essa competência a esse tempo. 

No entanto, este tribunal veio fixar que esta data de propositura da ação em juízo é aquela em que o Ministério Público apresenta os autos a Tribunal, uma vez que só aí se entra na fase judicial do processo (solução que se passou a adotar). Assim, neste caso concreto, uma vez que o Ministério Público apenas remeteu a impugnação para Tribunal depois de 01 de setembro de 2016, consideram-se competentes os TAF. 

 

3.     O possível alargamento da impugnação de coimas resultantes de contra-ordenações a outras matérias

 

Apesar de a solução consagrada no ETAF apenas se referir às contra-ordenações em matérias urbanísticas, a solução que se consagrava na proposta de diploma de alteração ao ETAF de 2014^[9], incluía mais matérias do que as urbanísticas.

Nomeadamente esta proposta referia-se às contraordenações relativas ao ambiente, ordenamento do território, património cultural e bens do Estado. 

Assim, cabe averiguar se a solução intermédia de consagrar apenas a matéria urbanística carece ou não de ser alterada.

 

Apesar de, como refere o professor Mário Aroso de Almeida^[10], ser indiscutível que as matérias de mera ordenação social e das decisões de aplicação de aplicação de coimas terem natureza administrativa^[11][12], existiram razões que levaram a que o legislador apenas consagrasse a competência dos Tribunais Administrativos em relação às matérias urbanísticas. Essas razões foram, essencialmente, duas: 

• Em primeiro lugar, o facto de existir uma carência de magistrados nos tribunais administrativos

•  Em segundo o lugar, o facto de não haver uma formação dos juízes dos tribunais administrativos e fiscais em matéria de contraordenações^[13]

 

Assim, tal como refere o mesmo professor, em 2015 atingiu-se uma “(…) solução a meio termo, que atribui aos tribunais administrativos a competência para a impugnação de decisões que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação, mas apenas quando a aplicação dessas coimas se fundar na violação de normas em matéria de urbanismo.”^[14]

 

A ideia geral que se pretendeu com esta solução era conseguir uma integração espaçada das diversas matérias contraordenacionais no seio do processo administrativo, isto é evidenciado pelo Preâmbulo do Decreto-Lei 214-G/2015.^[15] No entanto, com a reforma de 2019 também não se viu este âmbito ser alargado.^[16]

 

Assim, cabe dar a minha opinião acerca deste ponto. 

Tal como é referido por inúmeros autores, o facto de o legislador apenas fazer referência às matérias de urbanismo, coloca grandes dificuldades em relação ao que se deve entender como integrando esta matéria. 

Há certas sanções que são de aplicação clara, como por exemplo, as previstas no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) e no Regime Jurídico da Reabilitação Urbana. 

No entanto, surgem certas dúvidas quando começamos a olhar para a violação de normas de ordenamento do território, por exemplo. 

A lei 50/2006 (Lei-Quadro das Contraordenações Ambientais) definia este tipo de sanções como sendo contraordenações ambientais. Mais tarde, a jurisprudência do Tribunal de Conflitos veio a ultrapassar esta qualificação, ultrapassando o aspeto formal, e entendeu-as como contraordenações urbanísticas.^[17] Assim, o que se depreende deste acórdão é que temos sempre de analisar caso a caso as contraordenações em presença, não sendo possível olhar apenas para a designação formal do legislador, devendo focar-nos na matéria sobre a qual incide a contraordenação.

Contudo, não podemos deixar de ter em conta que o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (Decreto-Lei 80/2015) remete para a Lei-Quadro das Contraordenações Ambientais a definição do regime deste tipo de contraordenações. Assim, “(…) (mesmo que esteja em causa a violação de um típico plano urbanístico) não integram o conceito de contraordenações em matéria urbanística a que se refere a alínea l) do nº 1 do artigo 4º do ETAF, ficando, deste modo, excluídas da jurisdição administrativa.”^[18]

No entanto, o legislador, na Lei-Quadro das Contraordenações Ambientais, veio consagrar diversas contraordenações relativas a ordenamento do território, levando a que as ações propostas relativamente a estas corram nos tribunais judiciais. Contudo, no que toca a estas contraordenações previstas na Lei-Quadro, o legislador consagra (no artigo 75º-A, da mesma lei) que quando para além desta sanção também for aplicada uma sanção por violação das normas constantes do RJUE, então as ações devem correr nos tribunais administrativos. Pelo que se verifica um certo alargamento neste campo. 

Como podemos ver, o legislador, por estas matérias estarem numa estreita ligação, veio tentar auxiliar o intérprete fazendo uma qualificação legal deste tipo de contraordenações. 

 

4.     Conclusão

 

Feita esta análise dos três principais problemas que surgem em relação a esta alínea, cumpre dar a minha opinião acerca destes.

Em relação aos dois primeiros problemas a solução a que chegou o Tribunal de Conflitos é efetivamente a melhor, porque não faria sentido que a mesma ação pudesse ser executado junto dos tribunais administrativos se tivesse sido impugnada previamente e não o pudesse caso não o tivesse sido. Assim, tal como refere a professora Ana Gouveia Martins, o preferível seria o legislador esclarecer expressamente esta questão alterando esta alínea no sentido de se referir expressamente à execução das decisões.^[19]

Em relação ao último problema apontado, apesar de poder continuar a ser verdade que os Tribunais Administrativos são os dos mais morosos a verdade é que tal problema tem fácil resolução, com um aumento do número de juízes, por exemplo. O facto de matérias que são do âmbito administrativo estarem a ser remetidas para os tribunais comuns, tais como as matérias de ambiente e ordenamento do território, matérias que no próprio anteprojeto da reforma são consideradas como administrativas, só para depois não serem incluídas no seu âmbito de jurisdição, leva a que tenhamos juízes que efetivamente não são treinados (nem têm de ser) para aplicar o regime administrativo e as regras dele constantes o façam. Posto isto, tal como refere o professor João Miranda, “(…) a melhor via passaria pela recuperação da solução inicial prevista no Anteprojeto legislativo de 2014 (…)”^[20].

 

 

Bibliografia: 

•    ALMEIDA, Mário Aroso, “Manual de Processo Administrativo”, 6ª edição, 2022, Almedina

•   MARTINS, Licínio Lopes, “A execução das contra-ordenações urbanísticas, sumários de apoio”, in Centro de Estudos Judiciários, 26 de maio de 2017, disponível em https://elearning.cej.mj.pt/pluginfile.php/38698/mod_resource/content/2/Lic%C3%ADnioLM-Execução%20de%20contra-ordenações%20urban%C3%ADsticas-26-5-2017.pdf?forcedownload=1

•   PAÇÃO, Jorge, “Novidades em sede de jurisdição dos tribunais administrativos - em especial, as três novas alíneas do artigo 4º, nº1 do ETAF, in Comentários à revisão do ETAF e do CTPA, 3ª edição, 2017, AAFDL

•   PAÇÃO, Jorge, “O âmbito da jurisdição administrativa e considerações renovavas sobre as alíneas i), l) e n) do nº 1 do artigo 4º do ETAF”, in Comentários à legislação processual administrativa - I volume, 5ª edição, 2020, AAFDL

•   MIRANDA, João, “Contencioso das Contraordenações Urbanísticas: uma visão crítica”, in Contencioso Administrativo Especial, AAFDL, 2021

•   ALMEIDA, António Duarte, “O ilícito de mera ordenação social na confluência de jurisdições: tolerável ou indesejável?”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 71, 2008

•   OLIVEIRA, Fernanda Paula, “Contraordenações Urbanísticas: âmbito e fase administrativa do processo”, in Contraordenações nos tribunais administrativos, 2019, Centro de Estudos Judiciários, disponível em https://cej.justica.gov.pt/LinkClick.aspx?fileticket=CgYH_ho9uUk=&portalid=30

•   MARTINS, Ana Gouveia, “Organização e funcionamento da jurisdição administrativa, em especial, o âmbito da jurisdição e a criação de tribunais administrativos especializados”, in Atas da Conferência sobre Iniciativas Legislativas de Reforma do Processo Administrativo e Tributário, 2019, ICJP e CIDP, disponível em https://www.icjp.pt/publicacoes/pub/1/17644/view

 

Jurisprudência:

•   Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19 de dezembro de 2017, Processo nº 967/17.0BESNT, relator Nuno Coutinho, disponível em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9f7db768dfecfc4b8025821000543907?OpenDocument

•   Acórdão do TCA Sul, de 01 de junho de 2017, Processo nº 413/17.9BESNT, relator Pedro Marchão Marques, disponível em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/fbef38a907da57eb8025813d0047ad6b?OpenDocument&Highlight=0,17.9BESNT

•   Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 08 de fevereiro de 2018, processo nº 066/17, relator Moreira Camilo, disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/15f247cc8847bc818025823a0056d0bf?OpenDocument

•   Acórdão do Tribunal Constitucional, 11 de dezembro de 2019, processo nº 494/18, relator Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro, disponível em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20190754.html

•   Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 30 de março de 2017, processo nº 031/16, relator Manuel Augusto de Matos, disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d489e0e386b4fb89802580f80036ceb3?OpenDocument

•   Acórdão do Tribunal de Conflitos de 11 de janeiro de 2018, processo nº 030/17, relator Maria do Céu Neves, disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/c0249977f172291e80258218005681b1?OpenDocument

Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 25 de outubro de 2018, processo nº 09/18, relator Vinício Ribeiro, disponível em http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/dfb73d226d4c36da80258339003f9ce8?OpenDocument

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[1] Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19 de dezembro de 2017, Processo nº 967/17.0BESNT, relator Nuno Coutinho

[2] Acórdão do TCA Sul, de 01 de junho de 2017, Processo nº 413/17.9BESNT, relator Pedro Marchão Marques 

[3] Para a defesa desta solução o tribunal invoca que o intérprete-aplicador tem sempre de reconstruir a partir do texto o pensamento legislativo e entender que na lei está fixado o seu sentido e alcance. Assim, não se pode o intérprete substituir ao legislador, devendo conformar-se com a vontade deste que está expressa nas normas. 

[4] MARTINS, Licínio Lopes, “A execução das contra-ordenações urbanísticas, sumários de apoio”, in Centro de Estudos Judiciários, 26 de maio de 2017, slides 41 e seguintes 

[5] Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 08 de fevereiro de 2018, processo nº 066/17, relator Moreira Camilo

^[6] Acórdão do Tribunal Constitucional, 11 de dezembro de 2019, processo nº 494/18, relator Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

^[7] Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 30 de março de 2017, processo nº 031/16, relator Manuel Augusto de Matos

[8] Acórdão do Tribunal de Conflitos de 11 de janeiro de 2018, processo nº 030/17, relator Maria do Céu Neves

[9] Disponível para consulta em https://www.historico.portugal.gov.pt/media/1352316/20140225%20mj%20prop%20lei%20cpta%20etaf.pdf

[10] ALMEIDA, Mário Aroso, “Manual de Processo Administrativo”, 6ª edição, 2022, Almedina, p. 182

[11] Esta questão tem sido bastante debatida na doutrina, pelo facto de o Direito das Contraordenações apresentar uma ligação tanto com o Direito Penal, como com o Direito Administrativo. Vários critérios foram sendo elencados por forma a se poder proceder a esta distinção. Entre eles encontramos o critério do professor António Duarte de Almeida (“O ilícito de mera ordenação social na confluência de jurisdições: tolerável ou indesejável?”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 71, 2008, pp. 21 e 22) que nos vem dizer que sempre que resulte das contraordenações a descriminalização de medidas punitivas antes existentes e que preservam ligações forte com o Direito Penal, as ações devem correr nos Tribunais Judiciais. Por outro lado, se as contraordenações resultarem de regimes especiais e que levam a que a coima seja vista como uma sanção administrativa, então devem ser da competência dos tribunais administrativos.

^[12] Assim, a  defesa de uma solução deste tipo levará a que se considere que todas as ações relativas a matérias de contraordenações são da competência dos Tribunais Administrativos 

[13] PAÇÃO, Jorge, “Novidades em sede de jurisdição dos tribunais administrativos - em especial, as três novas alíneas do artigo 4º, nº1 do ETAF, in Comentários à revisão do ETAF e do CTPA, 3ª edição, 2017, AAFDL, p. 336

[14] ALMEIDA, Mário Aroso, op. cit, p. 183

[15] “Entendeu-se, nesta fase, não incluir no âmbito desta jurisdição administrativa um conjunto de matérias que envolvem a apreciação de questões várias, tais como as inerentes aos processos que têm por objeto a impugnação das decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social noutros domínios. Pretende-se que estas matérias sejam progressivamente integradas no âmbito da referida jurisdição, à medida que a reforma dos tribunais administrativos for sendo executada.”

[16] Apesar de, com esta reforma, se passar a fazer referência ao ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias, no artigo 4º, nº1, alínea l), in fine do ETAF, é de referir que apesar de se poder considerar um aumento da jurisdição tributária, uma vez que se passa a permitir a propositura diretamente nestes tribunais deste tipo de ações é de relembrar que, tal como refere o professor João Miranda (“Contencioso das Contraordenações Urbanísticas: uma visão crítica”, in Contencioso Administrativo Especial, 2021, p. 250), o artigo 53º do Regime Geral das Infrações Tributárias já fazia referência a este tipo de litígios, nomeadamente remetendo para os Tribunais Tributários de 1ª instâncias, os recursos relativos a estas matérias. 

No entanto, tal não tem qualquer impacto nos tribunais administrativos, nomeadamente em relação às matérias que se encontravam previstas constar deste artigo, já no anteprojeto de 2014.  

[17] Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 25 de outubro de 2018, processo nº 09/18, relator Vinício Ribeiro

[18] OLIVEIRA, Fernanda Paula, “Contraordenações Urbanísticas: âmbito e fase administrativa do processo”, in Contraordenações nos tribunais administrativos, 2019, Centro de Estudos Judiciários, p. 99 

[19] MARTINS, Ana Gouveia, “Organização e funcionamento da jurisdição administrativa, em especial, o âmbito da jurisdição e a criação de tribunais administrativos especializados”, in Atas da Conferência sobre Iniciativas Legislativas de Reforma do Processo Administrativo e Tributário, 2019, ICJP e CIDP, pp. 67 e 68

[20] MIRANDA, João, op cit, p. 260

Mafalda Pinho, nº 63366

Turma A, subturma 7