Processos urgentes de intimações para a proteção de Direitos, Liberdades e Garantias

Processos urgentes de intimações para a proteção de Direitos, Liberdades e Garantias                                                                          

 

           Duarte Teixeira (nº. 62570) - 4º ano - Turma A - Subturma 7

 

    Introdução

A lei prevê expressamente certas situações no contencioso administrativo em que os particulares preferem processos urgentes para a solução dos seus litígios em que se encontram. São litígios caraterizados por circunstâncias especiais, que se verificados os pressupostos de admissibilidade, a lei concede-lhes a modalidade dos processos urgentes que o particular procura. O CPTA prevê várias modalidades de processos urgentes no artigo 36º do CPTA. São seis os processos urgentes tipificados na lei, ou seja, em que há especial urgência:

    • Contencioso eleitoral (36º/1 a), 98º CPTA); 

    • Procedimentos de massa (36º/1 b), 99º CPTA); 

    • Contencioso pré-contratual (36º/1 c), 100º a 103º-B) CPTA);

   • Pedidos de intimação para prestação de informações, consulta de documentos ou    passagem de certidões (36º/1 d), 103º-108º CPTA); 

    • Proteção de direitos liberdades e garantias (36º/1 e), 109º-111º CPTA); 

    • Providências cautelares (36º/1 f) CPTA). 

Nestes todos, o particular procura uma célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa, assegurada por uma tramitação que elimina fases no procedimento, por redução de prazos e por preferência pela audiência oral.

Neste trabalho, olhamos com especial atenção para a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, presente nos artigos 109º a 111º do CPTA. São um meio processual urgente, de natureza principal e são um tema recente no CPTA[1] , apenas concedido ao particular caso verificados os requisitos previstos no artigo 109º, ao estar em perigo iminente e irreversível, os seus direitos, liberdades e garantias ou qualquer outro direito fundamental análogo, segundo o 17º CRP. Concretiza-se assim, o imperativo constitucional tipificado no artigo 20º/5 da Constituição.

     Regime Legal

Em contraste com a legislação atual, antes da redação do novo CPTA, já se previa uma via de defesa de direitos, liberdades e garantias, no artigo 114º do Anteprojeto do CPTA de 2000. O juiz que considerasse a possibilidade de lesão iminente e irreversível do direito, dentro de 48 horas podia decretar provisoriamente a providência requerida. Ainda assim, era uma via processual em desenvolvimento. A sua evolução é notória dado que enquanto hoje é considerado um meio processual autónomo, no Anteprojeto do CPTA era tratado como uma modalidade urgentíssima de tutela cautelar.[2] Além disso, o seu âmbito de aplicação alargou-se deixando de se restringir apenas aos direitos e liberdades e garantias pessoais, para abranger todos os direitos, liberdades e garantias, sejam eles pessoais, de participação política, ou dos trabalhadores.[3]

É a própria lei que faz menção a estes no artigo 109º CPTA. O regime dos direitos, liberdades e garantias, constitucionalmente consagrado na nossa lei fundamental no Título II e Capítulo I, é geralmente tutelado contra poderes públicos, ou entidades privadas investidas de poder público que procurem de alguma forma atentar contra esses mesmos direitos, liberdades e garantias. Ainda assim, é possível a sua restrição, desde que expressamente prevista a sua possibilidade na Constituição. Deste modo, a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias é um processo de intimação, com o objetivo de prevenir um ataque por parte da Administração, sob forma de ação ou de omissão. Sumariamente, tal objetivo pode visar três formas diferentes.

    • Condenação da Administração – na emissão ou cessação de um ato administrativo 

    • Condenação da Administração na adoção ou abstenção de uma conduta material 

   • Condenação da Administração na emissão de um regulamento de execução, ou na revogação substitutiva de um regulamento de execução ilegal

O Tribunal toma uma decisão condenando a administração a uma conduta facere, positiva ou non facere, negativa. 

Retiramos do artigo 109º do CPTA vários requisitos para a admissibilidade de recurso para os processos de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias:

    • Ser um processo urgente com natureza principal e não cautelar; 

    • Tratar-se de um processo de intimação; 

    • A legitimidade ativa por parte do requerente estar preenchida, ou seja, este ser titular de uma situação subjetiva lesada; 

    • Aludir à intervenção do tribunal com a adoção de uma conduta de facere ou non facere; 

    • A própria urgência da ação dada a situação de lesão iminente e irreversível do direito, liberdade ou garantia; 

    • A proteção desse mesmo direito, liberdade ou garantia; 

    • A celeridade da emissão; 

    • A indispensabilidade de uma decisão para a proteção desse direito, liberdade ou garantia; 

    • Atuação em tempo útil; 

    • A subsidiariedade.

É apenas quando os requisitos se encontram verificados que podemos assumir legitimidade de recorrer à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, dado que a tramitação normal não se revela suficiente para acautelar o caso em questão, ou seja, quando haja uma “lesão iminente e irreversível do direito, liberdade ou garantia”, 109º/1 in fine CPTA. A lei tornou-se bastante restritiva quanto à utilização do processo urgente de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Os requisitos são uma forma de limitar o tráfego de ações nesta modalidade de processos urgentes. Não se trata, por isso, de maior ou menor rapidez na concessão da providência, mas sim de quem efetivamente merece essa tutela.

Em termos de legitimidade ativa, esta é a parte legítima para requerer a intimação, o Autor, que tem de alegar e provar que há uma ameaça de lesão de um direito, liberdade ou garantia por uma ação ou omissão. Diz o artigo 12º/1 a) do CPTA que a intimação se pode requerer tanto de forma singular como em coligação, desde que a causa de pedir de cada autor seja a mesma ou estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou dependência. Por outras palavras, que estejam numa posição subjetiva em que foram ofendidos pela mesma ação ou omissão administrativa. Do lado contrário, na legitimidade passiva a lei indica a Administração e outras entidades com funções administrativas como possíveis requeridos desta ação. 

    A subsidiariedade 

A subsidiariedade é de todos os requisitos apresentados, aquele que mais releva sobre o tema. Na ação há uma especial urgência da pronúncia de mérito, ainda que o regime seja subsidiário em relação ao da providência cautelar, presente no artigo 131º CPTA.[4] Só é admissível recorrer a um processo urgente para a proteção da intimação de direitos, liberdades e garantias quando não se mostrar útil ou possível o recurso a uma providência cautelar. O recurso para esta modalidade de processo urgente depende tanto da impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de qualquer providência, como também da inexistência de qualquer outro meio processual especial de defesa de direitos, liberdades e garantias. Não existir uma urgência especial de pronúncia de mérito coloca em perigo os direitos, liberdades e garantias das pessoas, dado que num momento mais tarde quando surgisse a decisão de mérito, o sujeito já estava irremediavelmente lesado.

No entanto, o que separa as providências cautelares do processo de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, não são prazos diferentes, já que ambos são decididos em 48 horas. O momento de separação dos dois processos está na decisão de mérito em si. O que realmente muda é o juízo final, ser definitivo para os processos de intimação e provisório para as providências cautelares. “A intimação deve ser usada sempre que a provisoriedade do juízo cautelar não seja possível ou suficiente para assegurar a tutela plena do direito”, sendo trabalho do juiz fazer o juízo sobre essa impossibilidade ou insuficiência da providência cautelar. Resumindo, em termos de subsidiariedade, o requerente tem de provar ao tribunal que apenas e só com a procedência do pedido de intimação é que lhe será proporcionado a plenitude de exercício do direito. O recurso a este meio processual terá apenas lugar quando os meios típicos de reação não se apresentem como aptos a assegurar o exercício do direito, liberdade ou garantia da melhor forma e em tempo útil.

    Indispensabilidade 

Um “processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não permite usar tal processo de intimação como uma via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reação é a da propositura de uma ação não urgente.” [5] O particular não pode procurar beneficiar de um juízo final definitivo para proteger o seu direito, liberdade ou garantia quando tal não se justifique. A não admissibilidade da sua ação num processo urgente de intimação, impede-o de uma decisão definitiva em 48 horas. Terá de percorrer a “via normal” numa tramitação não urgente, como entende Mário Aroso de Almeida. “A indispensabilidade corresponde, assim, à absoluta e incontornável necessidade da intimação para assegurar a possibilidade de exercer o direito, e há de ser avaliada em termos situacionais. Ou seja, o requerente não se pode limitar a alegar a dificuldade ou mesmo impossibilidade de exercer o direito: deve provar que, sob pena de perda irreversível de faculdades de exercício daquele ou mesmo de desaparecimento do direito no seu todo.”[6] Neste sentido, o requerente não pode ficar aquém dos requisitos a cumprir perante o juiz. 

    Convolação 

Surge então a questão sobre o que deve o juiz fazer quando verifica que não está preenchido o requisito da especial urgência. O artigo 110º-A do CPTA consagra a possibilidade de convolação nestas situações, ou seja, a possibilidade de o juiz emitir um despacho de convolação que vai alterar a ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, numa providencia cautelar. É possível entender a convolação como uma substituição.[7] Ora, isto vai ajudar o autor, mas também é uma efetivação do princípio da economia processual, dado que em vez do autor ter de estar a fazer tudo de novo, pode simplesmente alterar a intimação numa providência. Além disso, é uma manifestação da relação de subsidiariedade da intimação com a tutela cautelar, do artigo 131º. A introdução deste mecanismo é, segundo Carla Amado Gomes, uma “revisão previsível”.[8] Esta alteração não sofre de dúvidas constitucionais, indo ao encontro do artigo 20º/5 CRP, continuando o particular a obter uma tutela efetiva e em tempo útil contra quaisquer ameaças que possa estar a sofrer. 

    Opinião 

Enquanto um mecanismo inovador presente novo CPTA, e em evolução desde o Anteprojeto de 2000, a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, vem tutelar efetivamente e em tempo útil as pretensões dos particulares, em linha com o artigo 20º/5 CRP. Isto permite uma justiça ao caso concreto, em que cada caso é primeiramente analisado quanto à sua admissibilidade de recurso para a intimação, e aqueles que falham neste teste, têm a possibilidade de terem uma justiça equivalente à sua pretensão sem atrasos, nem recomeços que atrasariam os Tribunais e dificultariam a economia processual, com o mecanismo da convolação. O princípio da tutela efetiva, consagrado no artigo 20º/5 funciona assim de uma forma mais harmoniosa e menos confusa. Ao invés daquilo que em tempos já foi, no Anteprojeto do CPTA, uma modalidade urgentíssima de tutela cautelar, hoje é um meio processual autónomo diferente da ação administrativa comum, especial e diferente das providências cautelares. Isto, junto com a sua natureza subsidiária em relação à própria providência cautelar, permite-lhe reduzir bastante o tráfego na intimação, havendo a prioridade com processos não-urgentes. Funciona, assim, como uma última ratio. Não sendo o decretamento provisório possível, então a intimação é um meio à qual o particular pode recorrer. Deste modo, o particular vai ter sempre um meio processualmente adequado à exigência da sua pretensão. 

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    Citações e Referências

1 Mário Aroso de Almeida e do Juiz Conselheiro Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª edição. 

2 Carla Amado Gomes, “Pretexto, Contexto E Texto Da Intimação Para Protecção De Direitos, Liberdades E Garantias”.

3 MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Procedimento Administrativo”, p. 139

4 Prof. Mário Aroso de Almeida e do Juiz Conselheiro Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª edição

5 ACÓRDÃO N.º 397/2009 Processo n.º 381/2008 

6 Carla Amado Gomes, “Pretexto, Contexto E Texto Da Intimação Para Protecção De Direitos, Liberdades E Garantias” 

7 Tiago Antunes, O «Triangulo das bermudas» no Novo Contencioso Administrativo, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Vol. II, Coimbra Editora, 2006 

8 Carla Amado Gomes, «Uma revisão previsível: a convolação do processo de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias em providência cautelar (artigo 110.º-A do Anteprojeto de revisão do CPTA)», in O Anteprojeto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, Ana Fernanda Neves, Carla Amado Gomes e Tiago Serrão (coord.), 2014, pp. 319 e ss. 

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Outra Bibliografia e Jurisprudência consultada

José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª Edição, 2009, Almedina

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2º Edição, 2013, Almedina

Catarina Santos Botelho. "A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias – Quid novum?."

Tiago Antunes, O «Triangulo das bermudas» no Novo Contencioso Administrativo, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Vol. II, Coimbra Editora, 2006

Carla Amado Gomes. Pretexto, contexto e texto da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. Almedina, 2003.  

Carla Amado Gomes; Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão. Comentários à revisão do ETAF e do CPTA. 2016

Catarina Ramos Reis. Contencioso Ambiental: A adequação dos meios processuais administrativos à tutela do Ambiente. 2021.