Providências Cautelares: Concretização do princípio da tutela jurisdicional efetiva + Análise de uma notícia

Providências Cautelares: Concretização do Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva

“Ordem dos Advogados entrega providência cautelar contra Conselho Superior da Magistratura”

Via Advocatus by EcoSapo 

    A Ordem dos Advogados (OA) apresentou uma providência cautelar contra a decisão do Conselho Superior de Magistratura (CSM) de concentrar os atos jurisdicionais de Alenquer, Torres Vedras, Vila Franca de Xira e Lourinhã no Juízo de Instrução Criminal de Loures.

    A ação com suspensão da eficácia da decisão do CSM foi apresentada no Supremo Tribunal de Justiça (STJ), instância junto da qual será ainda apresentada uma ação de impugnação “face aos enormes danos causados aos advogados e aos cidadãos por esta deliberação”, segundo o organismo liderado pelo bastonário Luís Menezes Leitão.

    A Ordem recebeu imensas queixas de advogados lesados, que passaram a ter de efetuar grandes deslocações, em virtude de os atos instrutórios se passarem a realizar a grande distância do tribunal onde se encontra o processo.

(https://eco.sapo.pt/2022/09/26/ordem-dos-advogados-entrega-providencia-cautelar-contra-conselho-superior-da-magistratura/)

COMENTÁRIO:

    No seguimento desta notícia, a OA apresentou uma providência cautelar contra a decisão do Conselho Superior de Magistratura, concluindo que a deliberação do CSM padecia dos seguintes vícios: (i) violação de lei, ao considerar-se que o despacho do Vice-Presidente do CSM, datado de 14 de Março de 2022, não preteriu o dever de fundamentação, o que viola o disposto no artigo 152º do CPA; (ii) violação dos princípios gerais de Direito Administrativo, especificamente, o princípio da legalidade, da prossecução do interesse público, da boa administração, por violação dos critérios de eficiência, economicidade e celeridade, da proporcionalidade, da justiça e razoabilidade e da necessidade, expressos, respetivamente, nos artigos 4º, 5º, 7º e 8º do CPA; (iii) violação das regras de competência previstas no artigo 119º/1 + 130º/2, alínea b) ambos da Lei Orgânica do Sistema Judiciário, na medida em que a prerrogativa exercida pelo CSM ao abrigo do nº3 do artigo 130º da LOSJ excede os seus poderes discricionários de gestão processual, sendo esta faculdade claramente inconstitucional por lesiva do direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva, das garantias do arguido e do princípio do juiz natural, decorrentes do artigo 20º/4 e 5 + 32º CRP.

    Os procedimentos cautelares, regulados nos artigos 112º e seguintes CPTA, têm como objetivo assegurar o efeito útil do processo principal, impedindo a inutilidade da ação declarativa principal, isto é, tal como o Professor Mário Aroso de Almeida refere “impedir que se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos de tal modo gravosos que ponham em perigo a utilidade da decisão que o autor pretende obter naquele processo” (artigo 112º/1 CPTA). Deste modo, devem ser intentadas antes da propositura da ação principal, ou incidente, após ter sido proposto o processo declarativo. Estas assentam em três características, que já irei concretizar mais à frente: a instrumentalidade relativamente à ação principal (112º/1 + 113º/1 CPTA), a provisoriedade (124º/1 CPTA) e a sumariedade.

    O artigo 112º/2, alínea a) CPTA diz-nos que as providências cautelares podem consistir na suspensão da eficácia de um ato administrativo ou de uma norma, o que me parece ser este o caso. Nas providências cautelares onde seja requerida a suspensão de eficácia de um ato administrativo, a citação tem como objetivo proibir o início ou prosseguimento da execução do ato impugnado (artigo 128º/ 1 CPTA). 

I. Breve referência histórica

    Antes da Reforma do Contencioso Administrativo de 2004, as providências cautelares eram utilizadas somente em casos de suspensão da eficácia do ato, sendo esta a única providência legalmente prevista. 

    Após a revisão constitucional de 1997, o art. 268º/4 da CRP veio elucidar que a garantia constitucional da tutela efetiva abrangia a adoção de providências cautelares adequadas a evitar factos consumados ou situações irreversíveis [1]. Assim, tornou-se imperativo uma alteração legislativa, que se deu com a Reforma do Contencioso Administrativo, em que as providencias cautelares adquiriram um âmbito de aplicação muito mais amplo [2].

    Após esta Reforma, acontece que os particulares e entidades administrativas passaram a poder utilizar uma grande variedade de providências cautelares, bem como quaisquer meios que se mostrassem fundamentais à garantia da efetividade do processo principal.

    Nos termos da nova ordem processual, surgiu um princípio de cláusula aberta – artigo 112º/1 CPTA –, abrindo caminho a todo o tipo de providências que possam servir como garantia da utilidade da sentença a proferir no processo principal. Passou, também, a ser possível a cumulação de duas ou mais providências cautelares, quando não seja possível arranjar outra maneira de atingir o resultado e acautelar adequadamente o direito ameaçado.

II. O princípio da tutela jurisdicional efetiva

    O princípio da tutela jurisdicional efetiva, presente no artigo 268º/4 CRP e artigo 2.º CPTA, apresenta-se no Contencioso Administrativo como a máxima do processo civil que nos indica que a cada direito corresponde uma ação [3]. O que significa que os particulares podem dirigir-se aos tribunais administrativos e fiscais para defender os seus próprios direitos.

    O art. 112º CPTA pretende efetivar o art. 268º/4 da CRP, que nos diz que, passo a citar, “é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”.

    Foi a bandeira principal da reforma do CPTA e está consagrado na CRP relativamente às medidas cautelares (art. 268º/4 CRP). No que diz respeito ao princípio da plenitude dos meios de acesso à jurisdição administrativa, determina que corresponda uma medida cautelar adequada a cada meio processual. O princípio do favorecimento do processo, enquanto espelho do direito à tutela jurisdicional efetiva, apela a uma análise e aplicação das normas judiciais com o objetivo de promover o acesso aos tribunais, impossibilitando o legislador de criar entraves. Neste sentido, deve ser permitido aos interessados a oportunidade de solicitarem medidas cautelares em qualquer fase do processo.

III. Características das providências cautelares

    As providências cautelares apresentam como características a instrumentalidade, provisoriedade e sumariedade.

• Instrumentalidade

    As providências cautelares caracterizam-se pela instrumentalidade relativamente ao processo principal [4], assim assegurando o efeito útil da sentença que virá a ser proferida no processo (artigo 112º/1 CPTA). Deste modo, a decisão cautelar não deve antecipar a decisão principal, para não se correr o risco de esvaziar o conteúdo da decisão definitiva.

    Assim, pelas providências cautelares atinge-se uma satisfação temporária dos interesses que decorrem da relação material controvertida.

• Provisoriedade

    Isto quer dizer que solução que for tomada será sempre provisória, pois esta não se destina a regular definitivamente as relações jurídico-substantivas e irá caducar com a concretização da decisão principal. Inevitavelmente, os efeitos da decisão cautelar possuem uma duração temporal limitada e são ineptos de formar caso julgado, no âmbito do processo cautelar e do processo principal [5].

    Esta característica pronuncia-se através do seu regime de caducidade, previsto no artigo 123.º do CPTA. Aqui, se o requerente não propuser a ação da qual a providência depende, se o processo estiver parado por mais de três meses devido a negligência do requerente, se a ação principal for julgada improcedente ou se o réu for absolvido da instância e o requerente não propuser nova ação em tempo de aproveitar os efeitos da propositura da anterior, a medida cautelar decretada caduca.

• Sumariedade

    O tribunal, tendo em conta o caráter urgente das providencias cautelares, deve apenas proceder a uma apreciação sumária dos factos apresentados, evitando, assim, antecipar juízos definitivos que, regra geral, só devem ter lugar no processo principal [6].

IV. Requisitos na atribuição de providências cautelares

    O decretamento das providências cautelares só é admissível quando se verifiquem, cumulativamente, três requisitos: a perigosidade, a juridicidade material e a proporcionalidade. Estes três requisitos são comuns à lei processual administrativa e à lei processual civil, apresentando algumas diferenças ao nível da exigência da sua demonstração e prova, no entanto, só irei analisar quanto à lei processual administrativa.

• Perigosidade (“periculum in mora”)

    O primeiro requisito, denominado de “periculum in mora”, constitui uma expressão latina que significa perigo da demora. Este requisito constitui o traço característico das medidas cautelares, pois, sem ele, não faz sentido a utilização desta via processual urgente e sumária.

    Está expresso no art.º 120º CPTA quando se requer que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (…)” para os interessados, isto é, perigo de dano iminente e irremediável.

    Assim, para se apurar se há, ou não, motivos suficientes para se proceder à concessão de uma cautela justificada, é imperativo que se faça um juízo de prognose, competindo ao requerente provar o fundado receio.

• Juridicidade material (“fomus boni iuris”)

    O “fomus boni iuris”, expressão latina que significa sinal de bom direito ou aparência de bom direito, traduz-se, no âmbito processual administrativo, na provável procedência da pretensão formulada ou a formular pelo requerente na ação principal. O direito acautelado deve ser tratado como uma mera probabilidade [7].

    Desta forma, cabe ao juiz o poder (e dever) de analisar a possibilidade da procedência ou improcedência da ação principal, devendo ter sempre em atenção a natureza do procedimento, isto é, a urgência e a sumariedade caracterizadoras dos processos cautelares [8].

• Proporcionalidade

    Por fim, averiguada a probabilidade de existência do direito alegado pelo requerente e do fundamentado receio da sua lesão, a lei obriga o juiz a apreciar a proporcionalidade para a medida cautelar requerida ser decretada.

    Aqui, exige-se que, após os outros requisitos referidos anteriormente estarem preenchidos, o juiz efetue um juízo da proporcionalidade relativamente aos efeitos, caso a medida cautelar seja rejeitada ou concedida, que se irão dar na esfera jurídica do requerente e do requerido.

    Deste modo, este requisito é especialmente relevante, em que os interesses em causa devem estar em harmonia, atendendo-se aos possíveis danos e prejuízos que poderão resultar, se for aceite a providência. O nº2 do artigo 120º CPTA concretiza a ideia de que as providências devem limitar-se ao necessário e ser adequadas ao caso concreto: “(...) a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”. 

V. Conclusões

    Tendo em vista o exposto, considera-se que a Reforma do Contencioso Administrativo do ano de 2004 teve um papel crucial na garantia da tutela jurisdicional cautelar, plena e efetiva. 

    A tutela dos interesses e controlo das decisões judiciais são garantidos através dos vários requisitos enunciados. Estes são de verificação cumulativa, ou seja, devem estar todos preenchidos, sejam o da perigosidade (“periculum in mora”), juridicidade (“fomus boni iuris”) ou proporcionalidade [9].

    Relativamente à notícia apresentada, tal como referido, estamos perante uma suspensão da eficácia de um ato administrativo. Temos uma decisão do CSM de querer concentrar os atos jurisdicionais de Alenquer, Torres Vedras, Vila Franca de Xira e Lourinhã no Juízo de Instrução Criminal de Loures, que veio lesar quem passou a ter de efetuar grandes deslocações em virtude da decisão. A citação vem, portanto, proibir o início ou prosseguimento da execução do ato impugnado (artigo 128º/ 1 CPTA). Assim, a OA decidiu prosseguir com a providência cautelar de forma a conseguir obter o efeito suspensivo automático do ato administrativo, antes de apresentar a ação de impugnação.

“Nada seria, com efeito, pior do que ceder à tentação de banalização da justiça cautelar, banalização essa que, ao tudo tornar urgente, acabará por consumir internamente as garantias jurídicas que a reforma aspirou reforçar e por reduzir a cinzas as expectativas legítimas de todos os que começavam a acreditar na capacidade efectiva de resposta da justiça administrativa” [10].

BIBLIOGRAFIA:

- ALMEIDA, Mário Aroso de. (2022). “Manual de Processo Administrativo”, Almedina.

- ANDRADE, José Carlos Vieira. (2021). “A Justiça Administrativa (Lições)”, Almedina, 19ª edição.

- CASTANHEIRA, Joana. (2018). “As Providências Cautelares e os Requisitos para o seu Decretamento”, Dissertação no âmbito do 2.º Ciclo de Estudos na Área de Especialização em Ciências Jurídico-Políticas, Universidade de Coimbra.

- MAÇÃS, Fernanda. (2016). “O contencioso cautelar” in Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora.

- QUADROS, Fausto de. (2003). “Algumas considerações gerais sobre a Reforma do Contencioso Administrativo, em especial, as Providências Cautelares” in Reforma do Contencioso Administrativo, vol. I, Coimbra Editora.

- SERRA, Manuel Fernando dos Santos. (2006). “Breve apontamento sobre as providências cautelares no novo Contencioso Administrativo”, vol. II, Coimbra Editora.

[1] ANDRADE, José Carlos Vieira. (2021). “A Justiça Administrativa (Lições)”, Almedina, 19ª edição.

[2] QUADROS, Fausto de. (2003). “Algumas considerações gerais sobre a Reforma do Contencioso Administrativo, em especial, as Providências Cautelares” in Reforma do Contencioso Administrativo, vol. I, Coimbra Editora.

[3] MAÇÃS, Fernanda. (2016). “O contencioso cautelar” in: Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora.

[4] ALMEIDA, Mário Aroso de. (2022). “Manual de Processo Administrativo”, Almedina.

[5] SERRA, Manuel Fernando dos Santos. (2006). "Breve apontamento sobre as providências cautelares no novo Contencioso Administrativo", vol. II, Coimbra Editora.

[6] CASTANHEIRA, Joana. (2018). “As Providências Cautelares e os Requisitos para o seu Decretamento”, Dissertação no âmbito do 2.º Ciclo de Estudos na Área de Especialização em Ciências Jurídico-Políticas, Universidade de Coimbra.

[7] ALMEIDA, Mário Aroso de. (2022). “Manual de Processo Administrativo”, Almedina.

[8] SERRA, Manuel Fernando dos Santos. (2006). "Breve apontamento sobre as providências cautelares no novo Contencioso Administrativo", vol. II, Coimbra Editora.

[9] Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28-07-2010, proc. 0448/10

[10] SERRA, Manuel Fernando dos Santos. (2006). "Breve apontamento sobre as providências cautelares no novo Contencioso Administrativo", vol. II, Coimbra Editora.

Matilde Avelino

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