Artigo 85.º-A - Réplica e tréplica

 Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado no âmbito da função administrativa

Este artigo incide sobre o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado. Como sabemos, a Administração na sua atuação rege-se pelo princípio da legalidade e pela prossecução do interesse público, o que justifica a existência de uma responsabilidade pública no exercício da função administrativa.  

Antes de mais, importa referir o fundamento do surgimento desta responsabilização por parte do Estado e demais entidades públicas, nomeadamente pelo facto da Administração desenvolver a sua atividade tendo em vista a satisfação de necessidades coletivas e a prossecução do interesse público, tendo como limite da sua atuação o princípio da legalidade (art. 266.º Constituição da República Portuguesa (CRP) e art. 3.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e o princípio da prossecução do interesse público, pelo que não seria admissível que alguém sofresse danos ou sacrifícios decorrentes da atividade administrativa, vendo-se colocado numa situação de desequilíbrio, sem que houvesse qualquer responsabilização e, consequentemente, reparação pelo prejuízo sofrido.

Quanto ao princípio da responsabilização do Estado, Maria Glória Garcia[1] evoca os seguintes fundamentos, defendidos por diferentes autores:

i.                 A premissa de que “seria injusto alguém sofrer um prejuízo especial com uma atividade que a todos beneficia” (Otto Mayer);

ii.               A evocação da “necessidade de manter a igualdade de repartição de encargos públicos” (Duez);

iii.             Ideia de um “seguro social a cargo do erário público, em benefício de todos quantos sofreram prejuízos resultantes do funcionamento dos serviços públicos” (Duguit).

Atualmente, a Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro consagra o regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Coletivas de Direito Público (doravante RRCEE), introduzida em Portugal através da reforma de 2007, após diversas tentativas de surgimento da mesma, por exemplo com a desilusão ocorrida na reforma de 2004, onde houve uma tentativa por parte do legislador de unificar a competência jurisdicional, mas que tal como referido pelo professor Vasco Pereira da Silva[2], esta esperança havia sido deixada pelo caminho, acabando por não se efetivar esta reforma que revestia uma elevada importância para a efetivação do Estado de Direito e que há tanto tempo se aguardava, só se concretizando, de facto em 2007.

O princípio da responsabilidade do Estado e demais entidades públicas encontra previsão nos artigos 22.º e 271.º da CRP, dispondo que o Estado português e as entidades públicas são responsáveis pelos danos causados no exercício das suas funções, e por causa desse exercício, donde resulte violação de direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem. Também os artigos 16.º e 17.º da CRP consagram como basilar a indemnização no caso de lesão de direitos fundamentais. Tal como salientado por Gomes Canotilho e Vital Moreira[3], estamos perante um princípio estruturante do Estado de direito (art. 2.º CRP), que fundamenta ainda um direito fundamental à reparação de danos, que deve ter como objetivo primordial a reconstituição da situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação (art. 3.º, n.º 1 do RRCEE), numa ideia de reconstituição natural.  

No entanto, tal como salientado por Alexandra Leitão[4], o RRCEE traz desde logo alguns equívocos quanto à sua denominação, uma vez que este não trata em rigor, da responsabilidade do Estado e demais entidades públicas, mas sim da responsabilidade por “danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa”, tal como decorre do art. 1.º, n.º 1 do RRCEE, uma vez que por exemplo no âmbito da função jurisdicional está muitas vezes cometida a tribunais arbitrais e não ao Estado. Esta autora refere ainda que o RRCEE, adota um conceito funcional de administração pública, uma vez que, quer se trate de entidades públicas sob forma privada (fundações e associações de criação pública e regime privado ou empresas públicas constituídas sob a forma comercial) quer de verdadeiros particulares, o diploma ser-lhes-á aplicado quando  estejam em causa “ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo” (art. 1.º, n.º 5, in fine).

Desta forma quanto ao âmbito subjetivo, embora o RRCEE faça referência ao Estado e demais pessoas coletivas de direito público, o legislador estende o seu âmbito de aplicação subjetiva a outros sujeitos, uma vez que cada vez mais o exercício da função administrativa é realizado por privados, pelo que o regime em apreço aplicar-se-á também às pessoas coletivas de direito privado que atuam com prerrogativas de poder público ou sob a égide de princípios e regras de direito administrativo e a pessoas singulares (entre elas titulares de órgãos, agentes ou funcionários de pessoas coletivas de direito público), magistrados judiciais e do Ministério Público, trabalhadores de pessoas coletivas de direito privado que exerçam poderes de autoridade, titulares de órgãos sociais dessas empresas e seus representantes legais ou auxiliares (artigo 1.º, nº 1, 3, 4 e 5 do RRCEE).

No entanto a letra do artigo 1.º do RRCEE, é bastante criticada pelo professor Vasco Pereira da Silva, nomeadamente no que diz respeito à solução equívoca apresentada pelo preceito, nomeadamente, mantendo a distinção tradicional entre atos de gestão pública e atos de gestão privada[5], sendo que no entendimento do professor, o que permite uma unificação em termos de interpretação é o facto do preceito fazer referência à “função administrativa” e a à regulação por “princípios administrativos”, uma vez que nos termos do art. 2.º, n.º 3 do CPA, os princípios gerais da atividade administrativa são aplicáveis a toda e qualquer atuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada.

Para além disso, no art. 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), nomeadamente, alíneas f), g) e h) temos a atribuição de uma competência genérica aos tribunais administrativos para apreciar litígios relativos a questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, que seguirão a forma da ação administrativa, nos termos do art. 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

De acordo com o RRCEE, as regras de responsabilidade extracontratual do estado distinguem-se consoante estejamos perante uma responsabilidade por facto ilícito (art. 7.º a 10.º) perante uma responsabilidade por risco (art. 11.º) e ainda a possibilidade de indemnização pelo sacrifício (art. 16.º), que passarei a concretizar.

Quanto à responsabilidade por facto ilícito prevista no art. 7.º do RRCEE, esta exige a ocorrência dos seguintes pressupostos: a) uma ação ou omissão atribuída ao Estado (regulamentos, atos administrativos, simples atuações administrativas e atos reais); b) ilicitude dessa mesma ação ou omissão, nomeadamente quando haja violação de disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objetivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos (art.º 9º do RRCEE); c) que tenha existido culpa do indivíduo que realizou o facto lesante, sendo esta aferida nos termos do art. 10.º do RRCEE, que consiste em apreciar a diligência e aptidão razoáveis de exigir a um funcionário ou titular de um órgão zeloso e cumpridor, em função das circunstancias do caso concreto; d) a existência de um dano, enquanto diminuição ou extinção de uma vantagem que é objeto de tutela jurídica, incluindo-se danos emergentes, lucros cessantes, danos patrimoniais e morais; e) nexo de causalidade entre o exercício de funções e as ações ou omissões lesivas, ou seja, é indispensável a existência de uma conexão interna ou material entre o ato e o resultado lesivo.

Merece ainda especial destaque quanto ao RRCEE, a culpa do lesado, consagrada no art. 4º, que se consubstancia num princípio de conculpabilidade ou corresponsabilidade por parte do próprio lesado, quando este tenha contribuído para a produção ou agravamento dos danos, mediante facto que lhe é imputável, tendo o tribunal a faculdade de conceder, reduzir ou excluir a indemnização do Estado, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas tenham resultado.

Quanto à responsabilidade pelo risco, prevista no art. 11.º do RRCEE esta fundamenta-se no risco ou perigo criado pela própria atividade desenvolvida, pelo que este preceito dispõe que o Estado e os demais entes públicos respondem pelos danos que venham a ser causados em razão de atividades, coisas ou serviço administrativos especialmente perigosos, exceto quando se constante a existe de culpa do lesado ou força maior, sendo que neste caso poderá o tribunal reduzir ou excluir a indemnização. Trata-se de uma responsabilidade objetiva, que tem como pressupostos: a) o caráter especial de periculosidade da atividade, coisa ou serviço; b) verificação de um dano na esfera jurídica de terceiro, c) nexo causal entre a atuação da entidade e o dano, d) a circunstância do dano não ser imputável a um facto de força maior (ou seja, qualquer acontecimento imprevisível, inevitável que seja estranho ao normal funcionamento das coisas) ou culpa do lesado (art. 4.º do RRCEE). Para além disso o art. 11.º, n.º 2, consagra ainda uma responsabilidade solidária entre o Estado e um terceiro, quando haja a concorrência de facto culposo de terceiro para a ocorrência do dano, sem prejuízo de exercício de direito de regresso pelo Estado.

Quanto ao art. 16º do RRCEE, temos a consagração da indemnização pelo sacrifício também designada de responsabilidade por facto lícito, em que haverá obrigação de indemnização por parte do Estado aos particulares a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, sendo que para o cálculo da indemnização deverá atender-se ao grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado. Contudo, apesar do preceito em causa, referir “indemnização por violação ou sacrifício”, apenas estaremos perante uma responsabilidade civil justificada por ato ilícito, no primeiro caso, uma vez que a Administração à partida estaria a atuar ilicitamente, contudo haverá uma causa de justificação que torna esse ato lícito. Já quanto ao sacrifício estamos perante uma ideia de compensação do particular, que no entendimento de Mafalda Carmona[6] consiste numa “categoria mais ampla de intervenção pública na propriedade, onde se pode deixar reconduzir toda a afetação especial e anormal da utilitas da propriedade”.

Assim, após a análise deste regime é de admitir a elevada importância da consagração do regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Coletivas de Direito Público, uma vez que até à Constituição de 1822, o direito português assentava numa completa irresponsabilidade por parte do Estado e torna-se essencial uma exigência de responsabilidade da administração pelos atos por si praticados, por força do princípio da legalidade constante do art. 3.º do CPA e art.º 266.º da CRP. Até porque, tal como reforçado por João Caupers, a ideia fundamental da responsabilidade do Estado é que “nada do que acontece em nome do Estado e no suposto interesse da coletividade, mediante as ações ou omissões das suas instituições, pode ser imune ao dever de reparar os danos provocados aos particulares”[7].

 

Bibliografia:

Alexandra Leitão, Duas questões a propósito da responsabilidade extracontratual por (f)actos ilícitos e culposos praticados no exercício da função administrativa: da responsabilidade civil à responsabilidade pública. Ilicitude e presunção de culpa, outubro de 2011, disponível em: https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/artigo-responsabilidade2.pdf

Carlos Cadilha, O novo regime de responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas pelo exercício da função administrativa. Disponível em: https://www.csm.org.pt/ficheiros/eventos/encontroscsm/06eacsm/6encontrocsm_carloscadilha2.pdf

Cristiana Tagaio dos Santos, Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas: a Culpa do Lesado (artigo 4.º), in Revista de Direito da Responsabilidade. Disponível em: https://revistadireitoresponsabilidade.pt/2021/responsabilidade-civil-extracontratual-do-estado-e-demais-entidades-publicas-a-culpa-do-lesado-artigo-4o-cristiana-tagaio-dos-santos/

Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 4.ª edição, Coimbra, 2007.

João Caupers, A Responsabilidade do Estado e Outros Entes Públicos, FDUNL, Lisboa, 2012.

Mafalda Carmona, Fundamento Constitucional Da Indemnização Pelo Sacrifício (a propósito de servidões non edificandi), in Responsabilidade Civil Extracontratual Do Estado E Demais Entidades Públicas, Maio de 2020, CEJ. Disponível em: https://cej.justica.gov.pt/LinkClick.aspx?fileticket=QNe2NTNOoLc%3D&portalid=30

Maria da Glória Garcia, A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas coletivas públicas – Parecer à Comissão Permanente de Concertação Social sobre a figura da responsabilidade civil, contratual e extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas, Lisboa, 1997.

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 6ª Edição, Almedina 2022.

Tiago Viana Barra, A Responsabilidade Civil Administrativa Do Estado. Disponível em: https://www.oa.pt/upl/%7B915b1a77-e7cb-48fa-9b7c-3399815c19dd%7D.pdf

Vasco Pereira da Silva e Ingo Wolfgang Sarlet (Coord.), Direito Público sem fronteiras, 2011. Disponível em: https://www.icjp.pt/publicacoes/pub/1/733/view

Vasco Pereira da Silva, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativa, Almedina, 2009.

 

Sandra Zacarias, n.º 62792

Turma A, Subturma 7

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[1] Maria da Glória Garcia, A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas coletivas públicas – Parecer à Comissão Permanente de Concertação Social sobre a figura da responsabilidade civil, contratual e extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas, Lisboa, 1997.

[2] Vasco Pereira da Silva, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativa, Almedina, 2009.

[3] Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 4.ª edição, Coimbra, 2007

[4] Alexandra Leitão, Duas questões a propósito da responsabilidade extracontratual por (f)actos ilícitos e culposos praticados no exercício da função administrativa: da responsabilidade civil à responsabilidade pública. Ilicitude e presunção de culpa, Outubro de 2011, disponível em: https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/artigo-responsabilidade2.pdf

[5] Embora esta distinção continue a ter relevância no plano substantivo, como resulta do art. 1.º do RRCEE, ela não tem relevância no plano processual, na medida em que o ETAF renunciou a utilizá-la como critério de delimitação do âmbito das jurisdições, tal como referido pelo professor Mário Aroso de Almeida, no seu manual de processo administrativo, pp. 77-78.

[6] Mafalda Carmona, Fundamento Constitucional Da Indemnização Pelo Sacrifício (a propósito de servidões non edificandi), in Responsabilidade Civil Extracontratual Do Estado E Demais Entidades Públicas, Maio de 2020, CEJ. Disponível em: https://cej.justica.gov.pt/LinkClick.aspx?fileticket=QNe2NTNOoLc%3D&portalid=30

[7] João Caupers, A Responsabilidade do Estado e Outros Entes Públicos, FDUNL, Lisboa, 2012.