O objeto do processo de impugnação de atos administrativos à luz do art. 95º/3 CPTA

1. Introdução

Uma das problemáticas clássicas do direito processual é, há muito, o conflito entre os princípios do inquisitório e do dispositivo. Na justiça administrativa, dadas as especificidades das relações administrativas (reguladas sob fortes valorações de interesse público), o juiz é dotado de amplos poderes oficiosos de conhecimento dos factos e do direito[1]. Contudo, claro está que o processo não pode ser considerado inteiramente “do juiz”, havendo várias manifestações do princípio do dispositivo. Assim, as partes praticam atos de enorme importância ao longo do processo, cabendo-lhes, designadamente, alegar os factos essenciais que constituem a causa de pedir, nos termos das als. g) e l) do art. 78º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).

Assegurando um equilíbrio diante desta encruzilhada, encontramos o art. 95º CPTA, que no seu nº 3 (anteriormente nº 2) estabelece que: “nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório”. Esta disposição revela-se problemática, dado que leva a interpretações diferentes sobre a delimitação do objeto dos processos impugnatórios, cuja adoção pode limitar irremediavelmente as opções das partes findo o processo[2] – dadas as suas consequências para a produção de caso julgado, que irei explicitar no presente post.

2. O papel do art. 95º/3 CPTA

O preceito em causa vem reagir às limitações anteriormente impostas pelo art. 57º da antiga Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (LPTA), nos termos do qual os vícios deviam ser conhecidos segundo uma ordem de precedência, o que implicava que o Tribunal conhecesse, primeiramente, dos vícios que assegurassem uma tutela mais eficaz dos interesses ofendidos. Desta forma, dando-se como provada uma causa de invalidade prioritária, o Tribunal anulava o ato com esse fundamento, dispensando-se de indagar os restantes, pelo que o ato poderia depois vir a ser renovado pela Administração com vícios que já haviam sido alegados pelo particular, tendo este que interpor nova ação, imputando esses mesmos vícios.

Para evitar situações como esta, que prejudicam desnecessariamente a tutela do particular e agravam a sobrecarga dos Tribunais Administrativos, o legislador veio impor que o juiz conhecesse de todas as causas de invalidade: indo longe ao ponto de incluir, na 2ª parte do art. 95º/3 CPTA, aquelas que não foram alegadas, papel que anteriormente só era reconhecido ao Ministério Público. Esta 2ª parte, ao consagrar algo qualitativamente diferente do exercício do poder de (re)qualificação normativa dos argumentos invocados pelas partes, permite ao Tribunal acesso direto ao comportamento da Administração.

3. Qual o objeto do processo?

Face a esta disposição, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha vieram entender que o objeto do processo é a própria pretensão anulatória, que se reporta à globalidade das causas de invalidade. Assim, sendo a pretensão anulatória considerada em termos unitários, a identificação de novos vícios não ampliaria a causa de pedir, movendo-se dentro do objeto do processo e inscrevendo-se no âmbito dos poderes inquisitoriais do Tribunal e na busca pela verdade material da causa[3].

Contudo, segundo Vasco Pereira da Silva, esta posição assenta nalguns equívocos, aqui expostos sumariamente. Desde logo, porque a construção da pretensão anulatória em termos unitários confundiria a relação substantiva com a relação processual, devendo distinguir-se direito de ação e direitos subjetivos tutelados (sendo o direito de anulação, subespécie do direito de ação, instrumental aos direitos subjetivos dos particulares). Além do mais, pressuporia uma categoria especial de direitos subjetivos fundada na atuação da Administração - em função de se estar ou não perante um ato administrativo - conceção que obrigaria a uma dualidade no conceito de direitos subjetivos públicos, ao invés de partir da devida noção ampla de posições jurídicas substantivas, que depois se distinguem em função das suas características próprias[4].

O Professor considera, então, que estamos perante uma ampliação do objeto do processo, indo o juiz além das pretensões do autor, mas sempre em conexão com a relação jurídica material[5]. Seguindo esta linha de raciocínio, considera-se que o objeto dos processos de impugnação se delimita na medida dos direitos subjetivos do particular no âmbito desta relação, deixando o art. 95º/3 CPTA claro que esse objeto não se limita pela doutrina dos vícios, dirigindo-se à proteção plena e efetiva das pretensões. O juiz não se tornaria, assim, parte no processo, tendo como função a proteção dos direitos de que o particular se arroga, não se abrindo qualquer exceção ao corolário do princípio do dispositivo vertido no art. 95º/1 CPTA, nos termos do qual “a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas (…)”. Este entendimento surgiria, aliás, reforçado pelas exigências acrescidas de respeito pelo contraditório quando o juiz pretenda ir mais além, devendo ouvir as partes “para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias”, quando tal for exigível (art. 95º/3 CPTA, in fine).

Veja-se ainda que para além do interesse desta divergência em termos teóricos, ela tem importantes implicações práticas, que devem ser tidas em especial consideração.

3.1. Consequências em matéria de caso julgado material

Ora, formulada sentença de anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos, é produzido caso julgado material sobre o próprio reconhecimento da invalidade, mas também sobre a definição dos termos em que não se pode processar o exercício futuro do poder da Administração. Consequentemente, a sua atividade futura fica limitada por uma proibição de reincidência nas ilegalidades cometidas com a prática do ato anulado ou declarado nulo em que se fundou a invalidação[6].

Este efeito de acertamento do poder manifestado vem reforçar a tutela dos particulares, mas criará, também, inconvenientes? Imaginemos que, no seguimento de uma ação de impugnação, o ato não é invalidado. Se adotássemos a posição de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, teríamos que concluir que o juízo do Tribunal terá envolvido todas as causas de invalidade do ato, pelo que o autor já não poderia voltar a mover um novo processo impugnatório contra o mesmo ato alegando vícios que não invocou no processo. Deste modo, gerar-se-ia um efeito de preclusão na invocação dos vícios, o que para alguns autores coloca um ónus excessivamente pesado a cargo dos particulares.

Já se o poder conferido ao juiz pelo art. 95º/3 CPTA for lido como uma ampliação da causa de pedir, estes problemas não se colocam: uma vez que o objeto do processo não inclui a globalidade das causas de invalidade, não estaria vedada a possibilidade de lançar mão de novo processo de impugnação contra o mesmo ato, desde que as causas de invalidade não se referissem aos aspetos alegados na primeira impugnação e aos que o Tribunal tenha identificado na sentença, mas que não o tenham levado a anular o ato[7].

Dependendo estas conclusões de premissas bastante discutidas, também não se encontra consenso na jurisprudência. Entendendo que existia preclusão, pode citar-se o Acórdão do STA a propósito do Processo nº 0356/11, de 19/04/2012 (Relator Costa Reis), em que se nega um pedido de reapreciação de uma pena de “aposentação compulsiva” imposta pelo Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), tendo em conta que a mesma havia sido anteriormente declarada válida. Revogando este Ac., a 13/11/2014 (Relator Madeira dos Santos), o STA veio considerar que, consistindo a causa de pedir em cada um dos vícios alegados, a improcedência de uma ação não veda, por efeito do caso julgado, que se instaure ação contra o mesmo ato por vícios diversos.

Note-se ainda que a discussão aqui em análise vem também condicionar a Administração: segundo Luís Fábrica, seguindo a posição de Mário Aroso de Almeida, a Administração enfrentaria vários entraves na prossecução do interesse público em virtude de um alegado carácter não especificado da decisão, correndo o risco de ver precludido o poder de produzir de novo os efeitos do ato que venha a ser impugnado e anulado em juízo. Seria, assim, obrigada a redobrar cautelas durante o procedimento administrativo, tornando a tramitação procedimental morosa e havendo possibilidade de afastamento definitivo da renovação do ato, o que não seria de aceitar, segundo o autor, por respeito ao princípio da prossecução do interesse público[8].

4. Conclusão

Penso, contudo, que não são de acolher as objeções levantadas à posição de Mário Aroso de Almeida. Esta revela-se, na verdade, de acordo com a legalidade e as necessidades do processo.

Na verdade, como o próprio afirma, o regime da invalidade dos atos administrativos não assenta na lógica que esteve subjacente à sua construção no terreno das relações contratuais privadas. Nos processos de impugnação de atos administrativos, o particular não faz valer direitos potestativos que as normas violadas lhe confiariam: o que se discute é o poder da Administração para a prática do ato, seja porque não estavam reunidos os seus elementos constitutivos, seja porque existiam factos impeditivos ou extintivos que obstavam ao seu exercício. Por outras palavras, o objeto do processo é a negação do poder exercido pela Administração e, por isso, é de entender que todas as possíveis causas de invalidade de que padeça um ato administrativo integram uma única causa de pedir[9].

Além do mais, o facto de se gerar um efeito preclusivo, em ambos os sentidos descritos no ponto anterior, não prejudica os particulares ou a execução do interesse público. Em primeiro lugar, veja-se que o STA, no referido Ac. de 19/04/2012, não admite a reapreciação dizendo que esta apenas seria admissível com base em causa de pedir distinta, ou seja, “se o Autor invocar factos não anteriormente alegados e neles fundar a existência dos novos vícios”. Ora, se o juiz tem o poder-dever de identificar causas de invalidade não alegadas com base nos factos trazidos pelo autor ao processo e conclui pela validade do ato, que sentido faz a interposição de novas ações ad nauseam com base em factos que já foram avaliados? Isto seria pressupor que o juiz não teve capacidades para desempenhar este seu poder, premissa da qual não podemos partir.

Quanto à suposta limitação da conduta da Administração, veja-se que o facto de o objeto do processo se referir ao impugnado na globalidade (incluindo as suas várias causas de invalidade), não leva necessariamente a que a decisão tenha conteúdo não especificado. A partir do momento em que o juiz identifica todas as causas de invalidade existentes, a existência de cada uma delas será explicitada. A exigência de uma maior cautela por parte da Administração não é violadora (mas sim garantística) do interesse público: apenas se exige que esta pratique um ato válido, não reincidido em qualquer das causas assinaladas.

Conclui-se, assim, que o art. 95º/3 CPTA serve de pilar à visão segundo a qual o objeto do processo é a própria pretensão anulatória, tida em termos unitários.

Joana Cordeiro Pegacha

Nº 63003

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[1] Reconhecendo que o princípio do inquisitório é prevalecente: Rui Chancerelle de Machete, Poderes do Tribunal: O Juiz, in A Nova Justiça Administrativa, Centro de Estudos Judiciários, Coimbra: Coimbra Editora, 2006, pp. 129

[2] Sofia David, O art. 95.º do CPTA: uma breve análise, Processo Administrativo, Centro de Estados Judiciários, set. de 2020, pp. 43 e ss.

[3] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2016, pp. 6-8 e 81-88. Mário Aroso de Almeida/ Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2017, pp. 325, 326, 764-767

[4] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, 2013, pp. 306-308

[5] Vasco Pereira da Silva, ob. cit., pp. 309

[6] Mário Aroso de Almeida, Sobre a autoridade do caso julgado nas sentenças de anulação de actos administrativos, Coimbra, 1994, pp. 117 e segs.

[7] João Tiago Silveira, Mecanismos de Agilização Processual e Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva no Contencioso Administrativo, Tese de doutoramento na especialidade de Ciências Jurídico-Políticas, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2016, pp. 872, 873

[8] Luís Fábrica, Reflexões breves sobre o objeto do processo de impugnação de actos administrativos, in Estudos de homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, Marcelo Rebelo de Sousa (coord.), Coimbra, Coimbra Editora, 2012, 4.º vol., pp. 599

[9] Mário Aroso de Almeida, O objecto do processo no novo contencioso administrativo, in Cadernos de Justiça Administrativa (CJA), nº 36, Nov./Dez. 2002, pp. 7