O princípio da cooperação e boa-fé processual – em especial, os deveres específicos de colaboração da Administração no âmbito do contencioso administrativo

 

Introdução 

                O princípio da cooperação e boa-fé processual encontra-se positivado no Artigo 8.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) e encontra correspondência, no âmbito do processo civil, nos Artigos 7.º a 9.º do Código de Processo Civil (doravante, CPC).[1]

                Não iremos tecer considerações aprofundadas sobre o disposto nos n.ºs 1 e 2 do Artigo 8.º do CPTA na medida em que estes se limitam a reproduzir de forma idêntica aquilo que consta do regime do processo civil nos artigos supra mencionados.

             Em termos gerais, compete apenas referir que o princípio da cooperação e da boa-fé processual postula que o tribunal, as partes e os demais intervenientes no processo são uma comunidade de trabalho que visa, independentemente dos diferentes interesses em litígio, a aplicação da justiça e o seu bom funcionamento, devendo, por isso, colaborar entre si.[2] Por outras palavras, a atuação processual das partes deve ser pautada pelo dever de honeste procedere, no sentido de obter com brevidade e eficácia a justa composição da contenda.[3] 

               Por força das particularidades do contencioso administrativo, os n.ºs 3 e 4 do Artigo 8.º do CPTA impõem à Administração um conjunto de deveres específicos de colaboração junto dos tribunais administrativos. Será sobre estes dois números que iremos incidir primordialmente a nossa análise, fazendo também uma breve alusão ao disposto no n.º 5 do Artigo 8.º do CPTA e concluindo a nossa exposição com uma referência às consequências que podem advir do incumprimento dos deveres de colaboração.

Da eventual violação do princípio da igualdade 

Uma vez consagrados estes deveres específicos de colaboração que impendem sobre a Administração, coloca-se a questão de saber se podemos estar perante uma violação do princípio da igualdade efetiva das partes no processo, positivado no Artigo 6.º do CPTA, em correspondência com o estabelecido no Artigo 4.º do CPC.

No âmbito do contencioso, o princípio da igualdade postula que as partes devem ser colocadas no processo em perfeita paridade (entre si e perante o tribunal) e devem desfrutar de idênticas possibilidades de obter justiça. Essa igualdade não deve ser somente jurídico-formal, mas também deve ter uma dimensão prática substancial, real e efetiva, isto é, cada uma das partes no processo, deve ter a possibilidade de se pronunciar sobre tudo o que for relevante para a decisão da causa e de utilizar todos os meios admissíveis para se defender de um pedido ou contrariar uma alegação da contraparte.[4]

É facto que, no âmbito do procedimento administrativo, cuja noção consta do n.º 1 do Artigo 1.º do Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA), a Administração é dotada de ius imperi, tendo a capacidade de conduzir o procedimento e de tomar decisões unilaterais.

Decorre do n.º 2 do Artigo 1.º do CPA que a Administração, dada a sua posição sui generis no âmbito do procedimento administrativo, tende a concentrar na sua posse todos os documentos pertinentes que reúne no processo administrativo e que integram o procedimento administrativo.

Antes de prosseguir com a nossa exposição, compete esclarecer que o procedimento administrativo não se confunde com o conceito de processo administrativo: sem prejuízo de ambos se situarem no âmbito do exercício da função administrativa, o processo administrativo é o documento ou dossier, em suporte de papel e/ou eletrónico, que compreende o conjunto de documentos que, de modo ordenado, integra os atos e formalidades de um determinado procedimento administrativo.[5]

O procedimento administrativo envolve sempre o estabelecimento de uma relação jurídico-procedimental entre os sujeitos interessados, sujeitos esses que podem sofrer um dano decorrente da atividade procedimental, contrária à lei, da Administração, o que se traduz na consequente violação dos direitos subjetivos dos particulares.[6]

Ora, no caso de os particulares estarem envolvidos num litígio atinente a questões que foram objeto de um procedimento administrativo, estes indivíduos não têm em sua posse os documentos relevantes para a discussão a desenvolver junto do tribunal.[7]

É por este motivo que a 1ª parte do n.º 3 do Artigo 8.º do CPTA consagra um dever genérico de envio do processo administrativo relativamente a qualquer tipo de processo, sempre que os elementos se afigurem como indispensáveis para a descoberta da verdade material. Esses elementos podem ser requeridos pelo demandante (por regra, o particular lesado pela atuação da Administração) e pelo juiz ao abrigo do seu poder/dever de gestão processual positivado no Artigo 6.º do CPC.[8]

Já a 2ª parte do n.º 3 do Artigo 8.º do CPTA impõe à Administração um dever especial de comunicação à contraparte e ao tribunal, leia-se: “o dever de dar conhecimento, ao longo do processo, de superveniências resultantes da sua atuação, para que a respetiva existência seja comunicada aos demais intervenientes processuais”.

Efetivamente, o conhecimento da existência de factos supervenientes que resultem da atuação da Administração é fundamental para que certas modificações objetivas da instância possam ser admitidas (vide, nomeadamente, os Artigos 45.º, 63.º a 65.º e 70.º do CPTA).[9]

No n.º 4 do Artigo 8.º do CPTA, o legislador consagrou, a título meramente exemplificativo, deveres de comunicação específicos que impendem sobre as entidades administrativas que estejam envolvidas num processo pendente junto de um tribunal administrativo.

Relativamente a este ponto de análise, na nossa opinião, reforçando o que já foi referido supra, apesar da consagração destes deveres qualificados de colaboração que impendem sobre a Administração no âmbito do contencioso administrativo, não se está aqui perante qualquer violação do princípio da igualdade efetiva entre as partes do processo. Efetivamente, os documentos carreados para o processo por parte da Administração, enquanto elementos probatórios, tanto podem ser favoráveis à Administração como ao particular.[10]

No plano substantivo, pelas razões enunciadas, a Administração e o particular tendem em estar em pé de desigualdade material e, como tal, o legislador procurou (e bem) evitar que essa situação objetiva desfavorável para os particulares tivesse repercussões no processo, junto dos tribunais. A consagração dos deveres especiais de colaboração que impendem sobre a Administração visam contrabalançar o domínio desta na relação jurídica substantiva.[11]

 

Breve análise do disposto no n.º 5 do Artigo 8.º do CPTA[12] 

                Importa ainda aludir ao disposto no n.º 5 do Artigo 8.º do CPTA. Esta norma foi aditada ao Código no âmbito da Reforma de 2015 e alarga o dever de cooperação a quaisquer entidades públicas ou privadas relativamente aos elementos ou à colaboração que devem ser fornecidos ou prestados ao Ministério Público para efeito do exercício da ação pública.

                A consequência principal desta inovação legislativa é que o MP passa a beneficiar de uma posição equiparada à das partes quando se encontre já pendente um processo jurisdicional, deixado de ser necessário que recorra ao mecanismo previsto no Artigo 104.º do CPTA.

Da recusa ilegítima de cooperação 

                Decorre do n.º 1 do Artigo 417.º do CPC que o dever de cooperação impõe-se não apenas às partes, mas a todas as pessoas, mesmo que não sejam partes na causa. Os que, sem motivo legítimo, recusarem a colaboração devida serão condenados em multa imposta pelo n.º 2 do Artigo 417.º do CPC.

                Se a parte contrária tiver culposamente tornado impossível a prova ao onerado – o que pode suceder no caso de a Administração incumprir com os seus deveres específicos de colaboração junto dos tribunais administrativos – nos termos do n.º 2 do Artigo 417.º do CPC, conjugado com o n.º 2 do Artigo 344.º do Código Civil, inverte-se o ónus da prova. Inversão essa que se justifica pois esta falta de colaboração vai ao ponto de tornar impossível ou particularmente difícil a produção de prova ao sujeito processual onerado com o ónus da prova nos termos gerais (o particular lesado pelo comportamento da Administração).[13]

                Em adição, refere o n.º 1 e a alínea c) do n.º 2 do Artigo 542.º do CPC que a parte que tiver omitido gravemente o dever de cooperação, pode ainda ser considerada como litigante de má-fé e, como tal, condenada em multa. A condenação como litigante de má-fé assenta num juízo de censura sobre um comportamento que se revela desconforme com um processo justo e leal, que constitui uma emanação do princípio do Estado de Direito.[14]

Note-se que, para que se possa falar em litigância de má-fé e se considere justificada a aplicação de alguma das sanções previstas para tal situação, deverá ter-se como assente que alguma das partes atuou com dolo ou com negligência grave, não estando, portanto, abrangidas as situações em que apenas existiu erro grosseiro ou lide ousada por mera inadvertência.[15]

Nos termos do n.º 1 do Artigo 542.º do CPC, a litigância de má-fé pode ainda, a pedido da parte contrária, dar lugar a indemnização. Essa indemnização tem natureza simultaneamente sancionatória e compensatória e tem o conteúdo consagrado no Artigo 543.º do CPC.[16]

 

Bibliografia

• AROSO DE ALMEIDA, Mário; ALBERTO FERNANDES CADILHA, Carlos, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2021, 5ª edição;
• BRITO, Wladimir, “Lições de Direito Processual Administrativo”, 2021, Petrony, 4ª Edição;
• NETO, Abílio, “Novo Código de Processo Civil Anotado”, 2014, EDIFORUM, 2ª Edição;
• OTERO, Paulo, “Direito do Procedimento Administrativo – Volume I”, 2016, Almedina, 1ª Edição;
• PAIS DE AMARAL, Jorge Augusto, “Direito Processual Civil”, 2020, Almedina, 15ª Edição;
• PEREIRA DA SILVA, Vasco, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2013, Almedina, 2ª Edição;
• TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, “Introdução ao Processo Civil”, 2000, LEX, 2ª Edição;
• VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, “A Justiça Administrativa”, 2011, Almedina, 11ª Edição;
• Acórdãos citados disponíveis em http://www.dgsi.pt.

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[1] Importa, antes de mais, relembrar o leitor que, nos termos do Artigo 1.º do CPTA, “o processo nos tribunais administrativos rege-se (…) supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações.”

[2] LEBRE DE FREITAS, José, “Introdução ao Processo Civil”, p.153 in PAIS DE AMARAL, Jorge Augusto, “Direito Processual Civil”, 2020, Almedina, 15ª Edição, p. 21; NETO, Abílio, “Novo Código de Processo Civil Anotado”, 2014, EDIFORUM, 2ª Edição, p. 34;

[3] PAIS DE AMARAL, Jorge Augusto, “Direito Processual Civil”, 2020, Almedina, 15ª Edição, p. 27; NETO, Abílio, “Novo Código de Processo Civil Anotado”, 2014, EDIFORUM, 2ª Edição, p. 36;

[4] BRITO, Wladimir, “Lições de Direito Processual Administrativo”, 2021, Petrony, 4ª Edição, p.100; PAIS DE AMARAL, Jorge Augusto, “Direito Processual Civil”, 2020, Almedina, 15ª Edição, p. 20; TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, “Introdução ao Processo Civil”, 2000, LEX, 2ª Edição, p. 29;

[5] OTERO, Paulo, “Direito do Procedimento Administrativo – Volume I”, 2016, Almedina, 1ª Edição, p. 26;

[6] OTERO, Paulo, “Direito do Procedimento Administrativo – Volume I”, 2016, Almedina, 1ª Edição, p. 46;

[7] AROSO DE ALMEIDA, Mário; ALBERTO FERNANDES CADILHA, Carlos, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2021, 5ª edição, p. 85;

[8] AROSO DE ALMEIDA, Mário; ALBERTO FERNANDES CADILHA, Carlos, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2021, 5ª edição, p. 85;

[9] AROSO DE ALMEIDA, Mário; ALBERTO FERNANDES CADILHA, Carlos, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2021, 5ª edição, p. 86;

[10] PEREIRA DA SILVA, Vasco, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2013, Almedina, 2ª Edição, p. 259;

[11] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, “A Justiça Administrativa”, 2011, Almedina, 11ª Edição, pp. 433 e 434;

[12] AROSO DE ALMEIDA, Mário; ALBERTO FERNANDES CADILHA, Carlos, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2021, 5ª edição, pp. 88 e 89;

[13] PAIS DE AMARAL, Jorge Augusto, “Direito Processual Civil”, 2020, Almedina, 15ª Edição, pp. 22 e 23; Ac. do Supremo Tribunal de Justiça de 10/09/2019, proc. n.º 1410/17.0T8STR.E1.S1, http://www.dgsi.pt.;

[14] Ac. do Supremo Tribunal de Justiça de 12/11/2020, proc. n.º 279/17.9T8MNC-A.G1.S1, http://www.dgsi.pt.;

[15] PAIS DE AMARAL, Jorge Augusto, “Direito Processual Civil”, 2020, Almedina, 15ª Edição, p. 28; Ac. do Supremo Tribunal de Justiça de 13/07/2021, proc. n.º 1255/13.6TBCSC-A.L1-A.S1, http://www.dgsi.pt.;

[16] Ac. do Tribunal da Relação do Porto de 10/12/2019, proc. n.º 11964/17.5T8PRT.P1, http://www.dgsi.pt.;

Duarte de Castro Rodrigues (n.º 62741)

4º Ano - Subturma 7