As causas legítimas de inexecução da sentença

 Resumo:

“As decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas”, ou assim dispõe o número 1 do artigo 158.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante “CPTA”). Será sempre assim?

Já o artigo seguinte – o 159.º - regula os casos de inexecução ilícita da sentença, estatuindo-lhes a aplicação dos regimes de responsabilidade civil e de responsabilidade disciplinar. Além disso, é-nos dito que a inexecução constitui crime de desobediência qualificada.

Resta-nos, assim, uma questão: se há casos de inexecução ilícita da sentença, então também existem casos de inexecução lícita da sentença? A resposta é afirmativa. É tema deste escrito comentarmos o regime consagrado no nosso Código nesta matéria.

 

A inexecução legítima da sentença:

A execução das sentenças impõe à Administração a obrigação de desenvolver a atividade de execução necessária para colocar o plano dos factos de acordo com o plano do Direito.

O regime está previsto nos artigos 163.º a 166.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. As causas legítimas de inexecução da sentença são duas: (i) a impossibilidade absoluta; e (ii) o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença.

            A impossibilidade absoluta atinge o próprio objeto do processo, de tal modo que não se consegue executar a sentença. Esta implica a perda da possibilidade da reconstituição natural da situação. Distingue-se esta figura da mera dificuldade de cumprir ou da excessiva onerosidade em fazê-lo; é preciso que o impedimento seja inultrapassável, mesmo que com esforços e dispêndios adicionais[1].

            O excecional prejuízo para o interesse público consubstancia-se nas situações em que, embora materialmente fosse possível executar a sentença, o cumprimento dessa obrigação geraria um efetivo prejuízo para o interesse público. O problema prende-se com a concretização do que constitui um “excecional prejuízo para o interesse público”.

 

Encontramos no artigo 45.º do mesmo Código, a aplicação deste regime ao processo declarativo: a modificação objetiva da instância. Constitui uma antecipação, para o processo declarativo, de obstáculos à execução da sentença.

Tem-se entendido[2] que este regime é justificado pelo princípio da economia processual. Se, já no processo declarativo, se verifica impossibilidade ou excecional onerosidade para o interesse público, é contraproducente não se declarar logo a improcedência do pedido e o direito a indemnização.

Em ambos os casos, pode-se falar de um triplo reconhecimento:

1.     Existe uma decisão que reconhece a pretensão do autor: seja a mesma decisão, aquando da aplicação do artigo 45.º; seja uma decisão anterior, caso já estejamos em sede de processo executivo, artigo 163.º;

2.     É reconhecida a existência de uma circunstância que obsta à emissão da pronúncia solicitada; e

3.     Reconhece-se o direito do autor a ser indemnizado pelo prejuízo.

Existem ainda algumas normas que estendem o âmbito de aplicação objetivo do artigo 45.º: o artigo 45.º-A e o número 6 do artigo 102.º, ambos do CPTA.

A diferença fundamental entre o regime consagrado no artigo 45.º e nos artigos 163.º a 166.º é o momento de formação destas circunstâncias impeditivas. A situação será subsumível ao artigo 45.º quando as causas se revelam na pendência da ação; pelo contrário, aplicar-se-á a inexecução lícita da sentença quando são circunstâncias supervenientes ou que a Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno no processo declarativo[3]. Se não se verificar a superveniência, a invocação de tal causa preclude, devendo o tribunal prover pela execução da sentença, o que se compreende através da necessária proteção jurídica do interessado e daa celeridade e eficiência processuais[4].

 

A indemnização a que se referem o número 1 do artigo 45.º e o artigo 166.º apenas é devida quando exista um dano na esfera jurídica do Autor, isto é, tem de existir um interesse pessoal lesado pela perda de oportunidade de reconstituição natural[5]. Caso contrário, não haverá nada a indemnizar.

O exposto anteriormente não significa, como já foi afirmado em vários Acórdãos[6] que, quando o Autor seja um Sindicato, a indemnização não pode ser devida; na realidade, a indemnização prevista pode ser concedida nestes casos, desde que o Sindicato atue na defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representa, repercutindo-se o montante diretamente na esfera jurídica dos mesmos.

Esta é uma indemnização compensatória, tal como defendido por Freitas do Amaral[7], Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha[8], baseada na perda de utilidade sofrida pelo Autor. Há divergência doutrinária acerca da natureza desta indemnização, se seria responsabilidade civil por ato lícito, responsabilidade objetiva fundada no ato ilegal ou responsabilidade civil administrativa por algo próximo à expropriação. Não é nosso propósito entrar neste debate; pretendemos apenas indagar, assentes na premissa anterior – de que a indemnização tem como fundamento a perda de oportunidade de reconstituição natural –, a possibilidade da sua cumulação com uma indemnização pelos danos causados pela atuação administrativa ilegal.

Não nos parece que a indemnização devida pela privação do direito à execução abranja os danos sofridos pela atuação administrativa ilícita que desembocou na lide executiva. No entanto, a indemnização por não obter a proteção judicial que lhe era devida não consome os danos sofridos pela atuação originária. Partindo do princípio da livre cumulação de pedidos, elencado no artigo 4.º do CPTA, e a ligação intrínseca entre os pedidos, até porque se inscrevem no âmbito da mesma relação jurídica material[9], e ancorando-nos na tutela jurisdicional efetiva e no princípio da economia processual, afirmamos que as indemnizações podem ser conhecidas no mesmo processo, mesmo que em sede executiva. Não faz sentido colocar o ónus no Autor de intentar outra ação, em função da mesma relação material, para conseguir a proteção jurídica que lhe é devida.

Esta posição tem vindo a ser seguida pela jurisprudência, que tem condenado a Administração ao ressarcimento dos danos causados sem distinguir entre os montantes devidos pela inexecução e os devidos pela atuação originária do processo[10].

 

Em particular, as causas legítimas de inexecução:

Com a consagração destas causas, impõe-se a verificação pelo tribunal de causas legítimas efetivas de inexecução da sentença, impedindo a sua aplicação em situações em que não existam[11].

São frequentes as situações em que a Administração invoca a existência de uma causa legítima de inexecução, sem razão; contudo, felizmente, também são frequentes as vezes em que o tribunal a julga como improcedente[12]. Existem também casos em que a própria Administração cria a situação de impossibilidade ou de grave prejuízo para o interesse público[13].

            Enquanto a causa da impossibilidade absoluta é de constatação objetiva, o excecional prejuízo para o interesse público apresenta-se como casuístico e valorativo. O que é um excecional prejuízo para o interesse público? Na realidade, este é um conceito indeterminado carecido de concretização. Nas palavras de Rodrigo Esteves de Oliveira, tutela-se ou protege-se um bem jurídico público de valia superior ao interesse do particular, ao interesse na reintegração da legalidade e ao próprio interesse público na realização da justiça no cumprimento das decisões judiciais[14], ou seja, o excecional prejuízo para o interesse público concretizar-se-á aquando da sua averiguação no caso concreto, o que acarreta a insegurança e incerteza jurídica que todos conhecemos.

 

Conclusões:

            As causas legítimas de inexecução da sentença dividem opiniões. A impossibilidade absoluta seria sempre uma causa legítima de inexecução, estando ou não consagrada. O excecional prejuízo para o interesse público deve relevar, mas deve ser-se cioso da sua aplicação, bem como das suas possíveis distorções.

            Não se nega a sua utilidade e louva-se a consagração da obrigação de indemnizar por parte da Administração, aquando da inexecução lícita da sentença, retirando o ónus da esfera jurídica do particular de propor nova ação com esse objetivo.

            De modo geral, tendemos a concordar com o regime descrito e tratado neste post.

Bibliografia:

Patrícia Pinto Alves, “Concurso Público e Causas Legítimas de Inexecução de Sentença: Dever de Indemnizar por parte da Entidade Adjudicante?” em e-Pública – Revista Eletrónica de Direito Público, Volume 5, Número 3, Dezembro 2018.

Vera Eiró, “O regime de antecipação da sentença por causa legítima de inexecução no CPTA revisto – notas introdutórias”, em Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA¸ 3ª Edição, 2017 páginas 545-576.

Vera Eiró, Quanto vale uma sentença? - Notas sobre a aplicação do artigo 102.º, n.º 5, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos in “Estudos comemorativos dos 10 anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa”, coord. de Diogo Freitas do Amaral, Carlos Ferreira de Almeida, Marta Tavares de Almeida, Coimbra, Almedina, 2008.

Ana Pereira de Sousa, “As Causas Legítimas de Inexecução no Contencioso Administrativo”, AAFDL, 2021.

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[1] Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 05.06.2008, proferido no âmbito do processo n.º 00232-A/2003, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 05.06.2008, proferido no âmbito do processo n.º 00057-A/2002, entre muitos outros.

[2] Cfr., Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25.03.2010, proferido no âmbito do processo n.º 0913/08.

[3] Conforme o disposto no número 3 do artigo 163.º do CPTA, sem prejuízo da exceção prevista na segunda parte do número 2 do artigo 175.º

[4] O exposto não obsta a que, existindo impossibilidade absoluta de executar, o tribunal o determine e fixe uma indemnização. Temos sempre de interpretar as normas com base nos princípios orientadores do direito: proporcionalidade, razoabilidade e justiça, cfr. SOUSA, Ana Pereira de, “As Causas Legítimas de Inexecução no Contencioso Administrativo”, p. 35.

[5] Tal como é defendido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25.03.2010, proferido no âmbito do processo n.º 0913/08.

[6] Vide, Acórdão do STA, de 18.04.2013, proferido no âmbito do processo n.º 0269/08,

[7] AMARAL, Diogo Freitas do, “A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, p. 123.

[8] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Fernandes, “Comentário ao CPTA”, 3ª edição, p. 1059.

[9] Cfr., a alínea a) do número 1 do artigo 4.º do CPTA.

[10] Vide os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo: de 31.01.2008, proferido no âmbito do processo n.º 046552B; e de 11.10.2005, proferido no âmbito do processo n.º 030373ª.

[11] Sem prejuízo do dever de respeito imposto ao Tribunal quanto ao acordado – licita e eficazmente – pelas partes, isto é, se as partes acordaram, ao abrigo dos números 6 e 7 do artigo 176.º do CPTA, na existência de uma causa legítima de inexecução, então não cabe ao tribunal vir sindicar a efetiva existência ou não da mesma.

[12] SOUSA, Ana Pereira de, “As Causas Legítimas de Inexecução no Contencioso Administrativo”, pp. 52 a 60.

[13] Refere-se, a título de exemplo, os Acórdãos: do Supremo Tribunal Administrativo de 25.09.2014, proferido no âmbito do processo n.º 0226/14; do Tribunal Central Administrativo Norte de 29.01.2020, proferido no processo n.º 418-A/02. Parece-nos claro que, apesar de provocada, existe uma causa legítima de inexecução – ao contrário do defendido por Vera Eiró (cfr. EIRÓ, Vera, Quanto vale uma sentença? - Notas sobre a aplicação do artigo 102.º, n.º 5, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos in Estudos comemorativos dos 10 anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa”, p. 822) – e surge na esfera jurídica da contraparte um direito a uma indemnização pela responsabilidade civil por facto ilícito, podendo requerer ao tribunal a fixação da indemnização que lhe é devida, de acordo com o número 3 do artigo 168.º do CPTA.

[14] OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, Processo Executivo: Algumas Questões in “Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa”, Studia Iuridica n.º 86, pp. 252-253.