Processo Urgente: Contencioso dos Procedimentos de Massa

Introdução

O presente artigo incide sobre o tema dos processos urgentes, mais concretamente do contencioso dos procedimentos de massa. Como sabemos a Constituição da República Portuguesa (em diante CRP), no seu art. 20.º consagra o direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (n.º 1 do preceito acima referido), bem como o direito a que causa seja decidida em prazo razoável, mediante um processo equitativo (n.º 4). No entanto, quanto ao contencioso administrativo, em particular, encontramos no art. 268.º, n.º 4 da CRP o princípio da tutela jurisdicional efetiva, que se consubstancia numa garantia que permite aos cidadãos recorrerem a uma decisão jurisdicional quando estejam em causa questões que os oponham à Administração, ou seja, pretende-se a existência de um meio contencioso apto para satisfazer as pretensões do administrado, de modo a garantir a efetividade destas garantias.

Os processos urgentes encontram-se previstos no art. 36.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (em diante CPTA), dispondo que “têm caráter urgente, os processos relativos a contencioso eleitoral, procedimentos de massa, contencioso pré-contratual, intimação para prestação de informações, consulta de documentos ou passagem de certidões, intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias e providências cautelares”, sem prejuízo de consagração de outros em lei especial, conforme disposto no preceito acima referido. No entanto, importa referir que iremos focar-nos essencialmente no que diz respeito ao contencioso de procedimentos de massa (art. 36.º, n.º 1, al. b) CPTA).

Estes processos visam acautelar situações jurídicas que exigem a obtenção de uma pronúncia o mais célere possível, sobre o mérito da causa, ou seja, visa-se a obtenção de uma decisão judicial definitiva num período mais curto de tempo, o que não aconteceria se estes ficassem sujeitos à tramitação normal da ação administrativa comum. Esta instituição de mecanismos de resolução mais céleres, através dos processos urgentes, tendo em conta tratarem-se de domínios mais sensíveis ao próprio decurso do tempo, é uma concretização do próprio princípio da tutela jurisdicional efetiva, tal como referido supra.

Quanto à tramitação destes processos, tendo em conta o seu caráter de urgência, estes correm em férias, com dispensa de vistos prévios, sendo que os próprios atos por parte da secretaria judicial são praticados no próprio dia, precedendo sobre quaisquer outros, tal como decorre do art. 36º, n.º 2 do CPTA. Para além disso, logo que o processo esteja pronto para decisão, o julgamento destes processos urgentes, tem prioridade sobre os processos da ação administrativa comum (art. 36.º, n.º 3 CPTA).  

O Contencioso dos Procedimentos de Massa

Em particular, o contencioso dos procedimentos de massa foi introduzido pela revisão de 2015 do CPTA, através do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que veio rever o CPTA, enquadrado na forma processual administrativa urgente, sendo que através do n.º 4 do preâmbulo deste diploma entende-se que este mecanismo de tutela urgente surgiu com o intuito de conceder uma resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, quanto a concursos na Administração Pública e à realização de exames, quando esteja em causa um elevado número de participantes, visando assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no âmbito do contencioso administrativo. Ou seja, este processo visa evitar ab initio a instauração de diversos processos em diversos tribunais.

Deste modo, tal como referido por Hong Cheng Leong[1], o contencioso dos procedimentos de massa tem como subjacente duas rationes: a garantia da resolução unitária de litígios emergentes das relações administrativas multipolares e promoção da uniformidade jurisprudencial, e a adequação da tramitação dos processos nos tribunais administrativos à exigência temporal dos procedimentos de massa (cujo “horizonte de vigência ou de execução temporal” exige uma resolução especialmente acelerada ou agilizada dos litígios daí emergentes).

Posto isto, tal como referido por Carlos Cadilha[2], pode-se afirmar que este tipo de processo surgiu com a finalidade de dar resposta a um contencioso cíclico, abundante, gerador de instabilidade nos serviços administrativos e potenciador de decisões contraditórias.

Quanto ao âmbito do contencioso dos procedimentos de massa, nos termos do art. 99.º do CPTA, este compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, de procedimentos de realização de provas e de recrutamento, pelo que admite-se a formulação quer de pretensões impugnatórias, tendo em vista designadamente a declaração de nulidade ou a anulação de atos administrativos, quer de pretensões condenatórias, visando nomeadamente obter a condenação das entidades administrativas na prática de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados.

No que diz respeito ao prazo de propositura de ações no âmbito do contencioso de procedimentos de massa, este é de um mês, tal como decorre do n.º 2 do art. 99.º do CPTA. Contudo a consagração deste prazo mais curto por parte do legislador tem sido alvo de críticas, nomeadamente, tendo em conta o facto, deste prazo não regular de forma direta a própria marcha do processo, com vista a uma resolução mais célere destes litígios jurídico-administrativos, mas sim por na realidade, estarmos perante um prazo que confere aos sujeitos com legitimidade ativa o ónus de aferir uma oportunidade de intentar, ou não, uma ação administrativa, tal como é referido por Hong Cheng Leong[3].

No entanto tanto a doutrina como a jurisprudência têm entendido que este prazo de um mês se consubstancia num prazo perentório de cumprimento obrigatório, sendo que em caso de inércia daquele que pretenda intentar a ação, a consequência será a caducidade do direito de propor esta ação, tal como ficou entendido no acórdão do TCA Sul de 13-08-2018, Proc. n.º 2157/17.2BELSB. Para além disso, no acórdão citado, colocou-se ainda a questão de saber se este prazo poderia estar sujeito a eventuais causas de suspensão ou interrupção, tendo-se entendido que por força da remissão contida na al. b), do n.º 1 do art. 97.º do CPTA, para a secção II do presente diploma, seria aplicável o art. 59.º, n.º 4 do CPTA, dispondo que: “…a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar”, tal como já havia sido entendido em anterior decisão constante do acórdão do TCA Sul de 05/07/2017, Proc. n.º 2823/16.0BELSB.

Por conseguinte, este prazo de um mês previsto no art. 99.º, n.º 2, suspende-se quando o autor recorrer a meios de impugnação administrativa, retomando a contagem do prazo aquando da notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.

Com esta autonomização do contencioso dos procedimentos de massa, sujeito a um prazo de caducidade específico do direito de ação, o legislador parece indicar a instituição de um regime processual imperativamente aplicável, cuja utilização não pode ser renunciada pelas partes, com o intuito de optarem pelo processo declarativo comum, ao qual correspondem prazos processuais e de propositura de ação mais amplos, pelo que a doutrina tem entendido, estarmos perante um meio processual de utilização necessária[4]. Deste modo, no âmbito da previsão do art. 99.º do CPTA, o interessado não poderá optar entre propor uma ação administrativa urgente de contencioso de procedimentos de massa ou uma ação administrativa dita comum, pois apenas uma das formas será adequada para apreciar o tipo de ação em causa.

No que diz respeito à competência jurisdicional, nos termos do art. 99.º, n.º 2, parte final, a ação deverá ser proposta no tribunal da sede da entidade demandada. Esta regra vem ainda facilitar a exigência de apensação obrigatória das diferentes ações que sejam propostas por referência ao mesmo procedimento, quando preencham os pressupostos de admissibilidade da coligação (art. 4.º do CPTA) e da cumulação de pedidos (art. 12.º do CPTA), tal como decorre do art. 99.º, n.º 4 do CPTA, sendo esta apensação feita nos termos do art. 28.º do mesmo código.

Quanto à apresentação dos articulados, nos termos do art. 99.º, n.º 3 do CPTA, estes devem obedecer ao estabelecido na Portaria n.º 341/2019, de 1 de outubro, que nos termos do seu art. 2.º  dispõe que a apresentação de peças processuais, nomeadamente da petição inicial, deve ser efetuada através do preenchimentos de formulário disponibilizado no sistema informático de suporte à atividade dos tribunais administrativos e fiscais[5], sendo que este deverá ser acedido pelos respetivos mandatários judiciais, onde estes poderão submeter as respetivas peças processuais, às quais deverão anexar os documentos que deverão acompanhar a peça processual, anexados de forma individualizada, bem como o processo instrutor (art. 99.º, n.º 2 do CPTA).

Quanto aos prazos de tramitação do contencioso dos procedimentos de massa, o art. 99.º, n.º 5 do CPTA dispõem o prazo de 20 dias para apresentação da contestação, e ainda o prazo de 30 dias para proferimento da decisão pelo juiz ou relator, ou de despacho a submeter o processo a julgamento, o que demonstra desde logo a intenção do legislador em instituir uma forma de processo mais célere e eficiente, no âmbito da ação administrativa urgente.

A problemática dos agentes putativos

Contudo, relacionado com este tema surge-nos a problemática dos agentes putativos. No entendimento de Marcello Caetano[6], os agentes putativos são considerados os “indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados em geral como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respetivos cargos”. Esta figura contrapõe-se à dos agentes de direito, em que o indivíduo é empregado mediante investidura regular. O agente putativo (também designado de agente de facto) surge essencialmente perante os casos de ingresso de trabalhadores na Administração Pública, com base em ato jurídico ilegal (vícios originários de provimento) ou em casos de prolongação ilegal das funções públicas, para além da demissão ou rescisão do contrato (vícios supervenientes de provimento), segundo a qualificação apresentada por Marcello Caetano[7].

Esta figura tem sido utilizada tanto pela doutrina como pela jurisprudência na resolução de situações de indivíduos que, pese embora terem sido investidos irregularmente em funções administrativas, foram assegurando o cumprimento das tarefas inerentes ao exercício das suas funções. Isto verificou-se desde logo com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de outubro, em que o legislador visou dispor diretamente sobre a regularização dos funcionários e agentes da Administração Publica, admitidos a coberto de atos nulos ou juridicamente inexistentes, no âmbito do caso, em particular, das admissões de pessoal para lugares do quadro dos municípios. Porém, este diploma encontra-se atualmente revogado pelo Decreto-Lei n.º 23/2021, de 23 de março, aprovado ao abrigo do Programa SIMPLEX+, que veio determinar expressamente a cessão de diplomas normativos já caducos, anacrónicos ou ultrapassados do ordenamento jurídico português.

Quanto a esta figura, no âmbito de uma recomendação emanada pelo Provedor de Justiça[8] veio entender-se que para que o exercício de funções administrativas permita a constituição de agentes putativos, com a consequente atribuição de efeitos jurídicos, seria necessário que o próprio desempenho profissional tivesse revestido um caráter pacífico, contínuo, público, efetivo pautado por uma normalidade da atuação, por um período prolongado de tempo, tal como decorria do art. 134.º, n.º 3 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), que vigorou até 2015, onde se previa quanto ao regime da nulidade, “a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, por força do simples decurso do tempo,  de harmonia com os princípios gerais de direito.”

De facto, a problemática dos agentes putativos coloca-nos diversas questões, nomeadamente no que diz respeito à relação destes com o público, uma vez que releva saber se os atos jurídicos praticados por estes agentes e que afetem particularmente outras pessoas, são ou não válidos, mesmo quando se verifique que quem os tenha praticados tinha uma era aparência de agente administrativo, até mesmo por razoes de segurança jurídica, uma vez que, tal como salientado por Marcello Caetano[9], as pessoas ao se dirigirem a uma repartição pública investem a sua confiança de que os funcionários com quem tratam estão investidos naqueles cargos de acordo com a lei. Deste modo, é de admitir a validade dos atos praticados por estes agentes putativos, desde que hajam procedido no exercício das suas funções de acordo com a lei. Até porque, o individuo ao agir como um agente administrativo, fazendo-o, este limitou-se a aplicar as normas que seriam aplicáveis ao caso, agindo como um mero intermediário entre a lei e os outros indivíduos.

Assim, tendo em conta o facto que decorre do contencioso dos procedimentos de massa, uma ideia de estabilização das diferentes situações jurídicas, procura-se ao máximo evitar o surgimento desta figura dos agentes putativos, até por força do próprio princípio da legalidade a que está sujeita a Administração Pública, nos termos do art. 266.º, n.º 2 da CRP.

Conclusões

Atendendo ao exposto, o surgimento do regime dos procedimentos de massa, enquanto processo administrativo urgente, torna-se de facto necessário, em razão da própria natureza dos bens e valores jurídicos em presença ou da especial frequência dos litígios em causa, de forma a garantir às posições jurídicas carentes de tutela uma resolução urgente e definitiva sobre o mérito da causa. 

O contencioso dos procedimentos de massa, constante do art. 99.º do CPTA vem garantir ao particular um meio processual mais célere que permite definir ab initio quem tem condições para ingressar na Administração Pública, evitando as situações duvidosas suscitadas pela questão de saber se a pessoa que se encontra a exercer aquelas funções, o está a fazer ou não de forma lícita – os agentes putativos. 

Para além disso, este regime apresenta diversas vantagens nomeadamente, a celeridade, a eficiência, a economia de meios humanos e materiais, bem como a redução de diversa burocracia injustificada, o que, já não aconteceria se o particular tivesse de correr à ação administrativa comum, e respetivos trâmites legais, que poderia resultar numa elevada morosidade para a obtenção de uma decisão judicial definitiva.

 

Bibliografia:

Ana Gouveia Martins, Os Processos Urgentes no Anteprojeto de Revisão do CPTA, in Revista Julgar, n.º 23, 2014, Coimbra Editora, disponível em: http://julgar.pt/wp-content/uploads/2014/05/08-Ana-Gouveia-Martins.pdf

Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL, 2016.

Hong Cheng Leong, Os Processos de Contencioso dos Procedimentos de Massa, in E-Book CEJ - Processo Administrativo, setembro de 2020, disponível em: https://cej.justica.gov.pt/LinkClick.aspx?fileticket=jrAWqBUubRA%3D&portalid=30.

João Tiago Silveira, O procedimento de massa urgente no anteprojeto de alteração do CPTA, ICJP, FDUL, disponível em:

https://www.icjp.pt/sites/default/files/cursos/documentacao/ppt_joao_tiago_silveira.pdf

Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, Coimbra.

 

 

Sandra Zacarias, n. º 62792

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[1] Hong Cheng Leong, Os Processos de Contencioso dos Procedimentos de Massa, in E-Book CEJ - Processo Administrativo, setembro de 2020, disponível em:

https://cej.justica.gov.pt/LinkClick.aspx?fileticket=jrAWqBUubRA%3D&portalid=30, pp. 69.

[2] Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL, 2016, p. 28-29.

[3] Hong Cheng Leong, op. cit. pp. 71.

[4] Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, Almedina, 2017, pp. 789/791.

[5] Disponível em: https://mandatarios.taf.mj.pt/. Para além disso, encontram-se ainda disponíveis neste sítio da internet, conteúdos informativos, bem como manuais de utilizador, que contêm as informações necessárias para a submissão das peças processuais pelos mandatários judiciais.

[6] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, Coimbra, p. 644.

[7] Marcello Caetano, op. cit, p. 645.

[8] Recomendação N.º 4/A/2003, Provedor de Justiça, disponível: https://www.provedor-jus.pt/documentos-html/?id=3440.

[9] Marcello Caetano, op. cit, p. 647.