Providência cautelar: da característica típica da instrumentalidade

 

Providência cautelar: da característica típica da instrumentalidade

    Antes da pronúncia quanto ao tema em apreço, cabe fazer algumas considerações acerca deste meio de tutela cautelar, sobre a matéria em que se insere e de que modo se concretiza na lei.

  Existem várias formas de processos urgentes, portanto situações em que existe a necessidade de obtenção de uma decisão urgente acerca do mérito da causa. Foram instituídas em Portugal, determinadas formas de processos especiais que, segundo o professor Mário Aroso de Almeida se caracterizam por um modelo de tramitação simplificado ou, pelo menos, acelerado em razão da urgência. Urgente, na medida em que, a espera para a tomada de posição e consequente decisão do tribunal acerca do mérito da causa, ao invés do que resulta da tramitação de uma ação administrativa, é mais célere. Devido a este motivo são consagradas como formas de processo urgente, como disposto no art.36.º CPTA.

  Entende-se por processos urgentes, processos com uma tramitação mais rápida do que a tramitação normal, com prazos mais curtos para a prática de atos processuais e também com prazos mais curtos para a pronúncia da sentença pelo tribunal.

  No âmbito da ação administrativa urgente temos de distinguir fundamentalmente 3 tipos de meios processuais, são estes: os processos relacionados com a ação administrativa urgente; as intimações, e as providências cautelares.

  No âmbito da ação administrativa urgente (previstas nos arts.97.º a 103.º-B CPTA), encontramos ramificações, e essas têm que ver com o designado contencioso eleitoral (art.98.º CPTA), o contencioso de procedimentos de massa (art.99.º CPTA) e o contencioso pré-contratual (art.100.º CPTA). No âmbito das intimações (art.104.º e ss  CPTA), temos consagradas fundamentalmente dois tipos de intimações como constam do CPTA (não obstante não puderem existir mais intimações em legislação específica), intimação para prestação de informações (art.104.º CPTA) e intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (art.109.º CPTA). Quanto às providências cautelares, se se atentar ao elenco que se encontra consagrado no art.112.º CPTA, este será um elenco exemplificativo. Tal significa que, podem existir providências cautelares não especificadas, dentro do princípio de que, onde existe um direito tem de existir um meio processual idóneo para defesa desse mesmo direito. Ainda que este não se encontre consagrado no direito positivo, ou seja na lei, deve existir a possibilidade do recurso a um regime processual para defesa desse direito. Deste modo, dá-se a consagração do princípio constitucional da tutela jurisdicional e efetiva, previsto no art.20.º CRP, que foi concretizado no âmbito da tutela administrativa nos arts.268.º/4 e 5 CRP e 2.º CPTA. Esta vertente é prevista no art.20.º CRP no seu n.º1 com a expressão, “acesso a direitos e aos tribunais”; no n.º4, “Todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo”; e no n.º5, “Para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos.”

   Posto isto, “deve ter-se em consideração que se a justiça não for efetivada num prazo razoável , corre-se o risco do recurso aos tribunais se transformar numa tutela meramente ilusória.” (Serrasqueiro, 2018).

  Não obstante, as 3 categorias elencadas têm em comum o facto de todas elas constituírem processos urgentes. 

  Dentro destas categorias podemos fazer uma divisão, sendo que essa engloba: ação administrativa urgente e as intimações e, por outro lado, as providências cautelares.

  Entre o grupo da primeira categoria face à segunda, as diferenças que existem são que, a ação administrativa urgente e as intimações são meios processuais principais, ao passo que as providências cautelares são meios processuais acessórios. O professor Vieira de Andrade refere que se distinguem os processos cautelares dos processos urgentes autónomos, “que  são processos principais e visam a produção de decisões de mérito: assim, acontece, no âmbito do CPTA, tanto com as ações de contencioso eleitoral, de procedimentos de massa ou de atos pré-contratuais, como com as intimações para cumprimento dos direitos de informação ou para a proteção de direitos, liberdades e garantias.” (Andrade, 2015).

   Mas o que pode isso significar?, entende-se que no âmbito de uma providência cautelar não se obtém uma tutela definitiva da situação, obtém-se apenas uma tutela provisória, e a providência cautelar, precisamente porque é um meio processual acessório, é sempre instrumental de outro meio processual, ou seja, é sempre instrumental do meio processual principal. Quando a providência cautelar é intentada esta, tem que ser acompanhada, por exemplo da propositura de uma ação administrativa. Há sempre uma relação de instrumentalidade entre a providência cautelar e o meio processual principal, como o é uma ação.

  É essa característica típica das providências cautelares, enquanto meio processual de defesa de um direito, que cabe analisar. O professor José Carlos Vieira de Andrade tende a considerar que em virtude da prevenção da demora, levada a cabo pelas providências cautelares, estas acautelam um conjunto de características típicas como: a instrumentalidade, a provisoriedade e a sumaridade.

  Antes de desenvolver as características típicas deste modo de tutela processual, cabe referir que, as providências cautelares se configuram como medidas que são pedidas junto dos Tribunais Judiciais ou dos Tribunais Administrativos e Fiscais de forma a efetivar “a tutela judicial dos direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos , combatendo o perigo da demora judicial que poderá dar origem a decisões inúteis e sem quaisquer efeitos práticos.” (Castanheira, 2019).

  O regime das providências cautelares encontra-se acautelado no CPTA nos arts.112.º e ss e no CPC nos arts.362.º e ss.

  De modo geral e breve podemos descrever em que consiste cada uma das características, não perdendo de vista o ponto em análise, ao qual cabe fazer uma ponderação mais detalhada e exaustiva em modo de análise crítica.

  Das características típicas enumeradas resulta da instrumentalidade, que as providências cautelares se encontram ligadas a uma ação principal, “isto é, a dependência, na função e não apenas na estrutura, de uma ação principal, cuja utilidade visa assegurar” (Andrade, 2015). Da provisoriedade, a apresentação de uma solução provisória, pois “não está em causa a resolução definitiva de um litígio” (ibidem) e ainda como consta do disposto no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 24/09/2021, Proc. n.º 00433/21, “resulta que a providência cautelar não pode fazer antecipar, a título definitivo, a constituição ou o reconhecimento de situações que só a decisão a proferir no processo principal pode determinar a título definitivo.” Em relação à sumaridade, de acordo com o professor Vieira de Andrade esta encontra a sua manifestação num entendimento sumário da situação de facto e de direito, que se afigura como inerente a um processo provisório e urgente.

 As providências cautelares não visam atingir um resultado concreto de resolução do litígio que foi colocado para ser apreciado nos tribunais, “pois essa resolução cabe ao processo principal do qual o procedimento cautelar depende, em regra.” (Castanheira, 2019).

  Este meio antecipa a pretensão definitiva que visa a ação principal. Sendo que, na maioria das vezes, a providência cautelar “permite que a ação principal possa produzir efeito útil, porquanto impede que se produza uma situação de facto irreversível na esfera do interessado.” (ibidem).

  Assim, as providências cautelares “vêm resolver um problema: evitam que o tempo normal e necessário para o decurso da ação principal e definitiva prejudique e cause danos irreversíveis à parte que tem a razão do seu lado. Sem que, no entanto, com isso se elimine o tempo necessário para que a decisão final seja devidamente estudada e ponderada.” (ibidem).

 Existindo esta ligação íntima entre as providências cautelares e a ação principal, da qual resultará a decisão definitiva, tal entendimento leva a crer, que estes procedimentos cautelares se encontram desprovidos de autonomia. Daí que, sejam denominados de procedimentos e não ações, visto que se encontram dependentes de um outro procedimento, já proposto ou a propor que tenha como causa o direito que se visa proteger.

 Não obstante, como será exposto de seguida, relativamente à característica da instrumentalidade atinente a este tipo de procedimentos, existem situações que resultam na transformação das medidas em independentes e autónomas, que podem até configurar uma decisão definitiva, - entendimento contrário àquele que nos leva a crer a característica da instrumentalidade, que afigura tal medida como subordinada à ação principal - pelo contrário, valerá por si mesma.  

 Consequentemente, pode-se caracterizar este meio processual de duas formas, na medida em que, podem servir apenas a ação principal e noutros casos constituírem verdadeiras ações visto que não se encontram dependentes da ação principal, podendo configurar-se definitivas, adquirindo o efeito de caso julgado material.

 

Característica típica: instrumentalidade – análise crítica 

 A característica que cabe analisar referente às providências cautelares prende-se com a sua instrumentalidade relativamente à ação principal.

 A mestranda Margarida Saraiva Sepúlveda Teixeira entende que “A instrumentalidade traduz-­se na circunstância de que na providência cautelar se obtenha apenas “um julgamento preliminar e provisório sobre a relação litigiosa”; julgamento que tem como finalidade principal a manutenção da situação de facto ou a sua antecipação de modo a garantir a efetividade da decisão de mérito que será proferida na ação principal. As providências cautelares não são, pois, um fim em si mesmas, mas um meio de acautelar o efeito jurídico a ser atingido na ação principal.” (Teixeira, 2017).

 Refere Fernanda Maçãs que, “A relação de instrumentalidade existente entre a medida cautelar e o processo principal impede que o juiz possa conceder, através de uma medida cautelar positiva, aquilo que o recorrente não consegue obter através de uma eventual sentença favorável sobre a pretensão de fundo.” (Maçãs, 2017).

  Já Ruy Alves Henriques Filho compreende que, da instrumentalidade advém que, “as medidas cautelares não têm um fim em si mesma, já que toda sua eficácia opera em relação a outra providência que haverá de advir em outro processo. Não se trata de antecipar efeitos ou resultado do processo principal, porque os objetivos do processo cautelar são diversos daqueles procurados por este, pois visa afastar situações de perigo para garantir bom resultado daquela lide principal que compõe a lide.” (Filho, 2009).

 O professor José Alberto Vieira de Andrade considera que, “os processos cautelares dependem intimamente de uma causa principal, que tem por objeto a decisão sobre o mérito.” (Andrade, 2015).

  A característica da instrumentalidade encontra a sua manifestação na lei processual administrativa, por meio do disposto nos arts.112.º e ss CPTA. Assim, tal como referido adicionalmente pelo autor, no art.112.º CPTA estas – visam assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo (principal) e só o pode fazer quem possua legitimidade para intentar esse processo, sendo também referido no art.113.º CPTA que o processo cautelar apesar de se considerar como urgente com tramitação autónoma (n.º 2), depende da causa que tem por objeto a decisão sobre o mérito (n.º 1).

  Manifesta-se ainda, no que concerne à fixação do tribunal competente (art.114.º/2 CPTA); no que toca ao pedido e ao despacho liminar, visto que constitui fundamento de rejeição do requerimento a falta de identificação do processo principal ou se for manifesta a ilegitimidade do requerente ou da entidade requerida e a falta de fundamento da pretensão formulada (arts.114.º/3, i) e 116.º/2, a) a c) CPTA); e ainda no regime da caducidade, previsto no art.123.º CPTA, “na medida em que a manutenção da providência cautelar depende da propositura atempada da ação principal, do seu prosseguimento e ainda do facto de a providência cautelar não se manter se o resultado definitivo da ação principal for a absolvição do pedido ou da instância. Salvo se o requerente propuser nova ação a tempo de aproveitar os efeitos da propositura da anterior.” (Castanheira, 2019).


Autonomia das providências cautelares que resultam na descura da característica da instrumentalidade

 Não obstante, o reconhecimento da instrumentalidade como característica típica das providências cautelares, há quem reconheça a existência de uma certa autonomia deste meio processual face à ação principal.

 Esta conceção é baseada no fundamento de algumas disposições que constam do CPTA e do CPC que, levam a crer puder estar consagrada a autonomia deste meio processual como o facto de o procedimento cautelar puder ser solicitado ao mesmo tempo que a ação principal (alínea a) do n.º1 do art.114.º CPTA), juntamente com a ação principal (alínea b) do referido artigo) ou na pendência, isto é, no decurso, já depois de a ação principal se ter iniciado (alínea c) do mesmo artigo) e, ainda no facto de se encontrar consagrado no art.364.º/4 CPC que nem o julgamento da matéria de facto, nem a decisão final proferida no procedimento cautelar, têm qualquer influência no julgamento da ação principal (este último fundamento, apesar de não ter expressão no CPTA, parece igualmente valer no âmbito administrativo, pois é intrínseco à condição do processo cautelar).

 Importa ainda concretizar que, com a introdução do instituto da inversão do contencioso, deu-se em resultado a dispensa do ónus de propositura da ação principal mediante requerimento do próprio requerente da providência, no âmbito do art.369.º CPC.

   Na inversão do contencioso o juiz pode concretizar a dispensa pelo requerente do ónus de propositura da ação principal quando a matéria adquirida no procedimento lhe permita formar convicção segura acerca da existência do direito e a natureza da providência decretada for adequada a realizar a composição definitiva do litígio (art.369.º/1 CPC).

  No CPTA encontramos uma disposição semelhante, em concreto, o art.121.º/1 do referido diploma. Desta situação resulta que, pode existir a transformação do processo cautelar em processo principal. Portanto, tendo sido já instaurado o processo principal, quando o tribunal verificar que foram trazidas ao processo todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso ou a urgência na sua resolução definitiva o justifique, poderá o órgão em causa, antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo.

  Do exposto, somos levados a crer que existem situações em que a característica da instrumentalidade é perdida, “tornando-se autónoma e definitiva, e passando a ser concebida, ao arrepio dos meios de que foi dotada e do fim para que foi concebida, como uma tutela alternativa à tutela principal.” (Castanheira, 2019).

  O professor Mário Aroso de Almeida considera que, se dá a “convolação da tutela cautelar em tutela final, através da antecipação, no processo cautelar, da decisão sobre o mérito da causa.” (Almeida, 2022).

  A propositura de uma providência cautelar que se traduziria na garantia do efeito da ação principal que, seria proposta futuramente, nem sempre sucede. Há situações em que a relação de complementaridade entre a medida cautelar e a ação principal não se verifica, “havendo situações em que as medidas cautelares ganham autonomia, independência, tornando-se decisões definitivas.” (Castanheira, 2019).

  Assim, podemos concluir que intrinsecamente não se pode configurar as providências cautelares como instrumentais da ação principal, visto que existem situações em que tal característica é descurada pelo legislador, não sendo essencial. Além do mais, não se constituem sempre como decisões provisórias, na medida em que se podem converter em definitivas. O que leva a crer que é possível, nestes casos, estar perante verdadeiras ações e não meros procedimentos.

  Pelo que, e tal como afirma Joana Castanheira, “seríamos levados a concluir que a função das providências cautelares se traduz na resolução dos litígios colocados ao tribunal. Isto é, seríamos levados a concluir que as medidas cautelares nem sempre constituem um meio, mas por vezes um fim em si mesmas.” (Castanheira, 2019).

 

 

                                                                                         Mariana Faneca, subturma 7, n.º62995

 

 

 

Referências bibliográficas 

    • Andrade, J. A. V. (2015). A Justiça Administrativa (14ª edição). Almedina.
    • Almeida, M. A. (2022).  Manual de Processo Administrativo (6ª edição). Almedina.
    • Filho, Ruy Alves Henriques. (2009). Providências Especiais (Urgentes e Cautelares) no Contencioso Administrativo Português. (Tese de Doutoramento, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa).
    • Gomes, C. A.; Neves, A. F.; Serrão, T. (2017). Comentário à revisão do ETAF e do CPTA (3ª edição). AAFDL 





Comentários

Enviar um comentário

Mensagens populares deste blogue

Artigo 85.º-A - Réplica e tréplica

  Pedro Miguel Bento Lourenço, aluno nº 62566 Artigo 85.º-A - Réplica e tréplica O seguinte texto versa sobre o regime da réplica e tréplica previsto no artigo 85.º-A do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e a sua diferença face ao regime do Código de Processo Civil previstos nos artigos 584.º e seguintes (doravante “CPTA” e “CPC” , respectivamente).  I- Regime do Código de Processo Civil Como é sabido, a lei processual civil é aplicável supletivamente, com as necessárias adaptações, sobre tudo o que não se encontrar expressamente regulado no CPTA, assim determina o artigo 1.º do CPTA. Não é este o caso da matéria sobre réplica e a tréplica uma vez que o legislador optou por criar um regime especial para a réplica no contencioso administrativo, afastando-se até do regime processual civil atual.  Na contestação o réu poderá impugnar os factos apresentados pelo autor, interpor exceções dilatórias e peremptórias ou, verificados os requisitos do artigo 266.º CPC...
Ler mais

Uma breve análise da suspensão de eficácia do ato administrativo (art. 128º CPTA)

Uma breve análise da suspensão de eficácia do ato administrativo (art. 128º CPTA) Matilde Avelino  nº62933      I.      Introdução      Antes da Reforma do Contencioso Administrativo de 2004, a única providência prevista na lei era utilizada em casos de suspensão da eficácia do ato. A proibição de execução de atos administrativos já se encontrava presente no contencioso administrativo, que correspondia à “suspensão provisória” prevista no revogado artigo 80.º da LPTA. Desde a reforma de 2004 que o direito processual administrativo se encontra organizado à volta do princípio da tutela jurisdicional efetiva através de uma plena tutela cautelar. Alguns anos depois, em 2019, deu-se a reforma ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que estabeleceu algumas alterações, que já iremos ver de seguida. No entanto, ao contrário daquilo que era suposto, a agilização do processo e a melhoria do “diagnóstico” do contencioso administrativo ...
Ler mais

A desaplicação de normas regulamentares com fundamento em inconstitucionalidade

I.         Introdução        Neste trabalho pretendo analisar o problema referente à possibilidade de os tribunais administrativos decretarem a desaplicação de uma norma regulamentar, com fundamento em inconstitucionalidade. Pretendo focar-me na análise do regime constante dos artigos 73º, 74º e 76º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), finalizando com uma análise crítica do mesmo.        Antes de passar à análise do regime concretamente visado com esta apresentação, cabe fazer uma breve descrição do regime da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.    II.        Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral         A possibilidade de declaração de ilegalidade de uma norma com força obrigatória geral está expressa no artigo 73º, nº 1, e nº 3, alínea b) do CPTA.       Este regime funciona, n...
Ler mais